论党内权力的科学配置

2016-05-30唐勤

中州学刊 2016年5期

唐勤

摘要：推进党内权力配置的科学化，是现代政党政治始终关注的重大课题，是总结历史经验教训得出的重要启示，是遏制腐败现象的现实需要，对于优化党内权力结构、促进党内权力良性运行和把权力关进制度的笼子里，具有十分重要的意义。马克思主义经典作家提出的有关党内权力划分和监督制约的思想，对于现阶段中国共产党改革和完善党内权力运行体系仍然具有重要的价值。当前和今后一个时期，推进党内权力配置体系改革，必须从保障党员民主权利、改革和完善党的代表大会制度、不断健全和完善党的委员会制度、建立科学的党内监督领导体制和制约有效的党内权力运行机制等方面寻找着力点，努力构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。

关键词：中国共产党；党内权力；科学配置

中图分类号：D26文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）05-0016-06

建立科学的党内权力配置体系是党内权力良性运行的基础。党的十八届三中全会明确提出，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”，“形成科学有效的权力制约和协调机制”。为此，必须“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”①。本文拟在考察马克思主义经典作家关于党内权力配置思想的基础上，结合目前党内权力配置存在的问题，提出实现党内权力科学配置的基本路径。

一、马克思主义经典作家关于党内权力配置的思想

考察马克思主义经典作家关于党内权力划分和监督制约的思想，对于当前健全中国共产党党内权力配置和制约机制，无疑具有很大的启发意义。

1.马克思恩格斯关于党内权力划分的思想

马克思恩格斯在领导共产主义者同盟和第一国际的过程中，实行决策权和执行权的适当分离。德国社会民主党首创独立的监督机关即中央监察委员会，专门监督中央委员会的工作，实现了决策权、执行权、监督权三种权力的适当分离。②一是实行年会制的代表大会——党的最高权力机关。第一个无产阶级政党共产主义者同盟章程明确规定全盟的最高权力机关是代表大会，它主要担负选举中央委员会、在每次党代会后发布指示信件、代表全党发表宣言等职责。国际工人协会的章程同样规定由各支部或联合会选派代表参加的全协会代表大会是最高权力机关，其主要职责是在每次党代会上听取审议工作报告、选举总委员会、就国际工人协会活动的重大问题进行讨论、对国际工人协会的纲领和章程进行审查和修订等。党代表大会的年会制确保由代表大会讨论和决定党内一切重大的问题和决策，是代表大会作为党的最高权力机关的根本体现。对此，恩格斯强调，“应当坚持每年召开一次党代表大会”，“让

全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般说来也是重要的”。③二是中央委员会——党的执行机关。共产主义者同盟章程规定，“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作”④及同盟的经费收支和分配情况。国际工人协会的章程也规定，协会总委员会是代表大会的执行机关，向代表大会报告协会过去一年的工作并接受大会监督，“总委员会必须执行代表大会的决议”⑤。三是中央监察委员会——党的监督机关。为了避免执行委员会专权，德国社会民主党创设了一个专门监督中央执行委员会的机构即由11人组成的中央监察委员会。中央监察委员会和中央执行委员会是平行的机构，都只对党的权力机关即全国代表大会负责。为了防止中央监察委员会的权力过于强大，德国社会民主党又增设了一个由18人组成的仲裁委员会，以便在执行委员会和监察委员会产生分歧时进行协调。

2.列宁关于俄共（布）党内权力制约平衡的思想

列宁在建设俄国共产党（布尔什维克）的过程中，继承和发展了马克思恩格斯的党内制度建设思想，并结合俄国实际和时代特点，提出了许多关于党内权力监督制约的新思想。⑥1920年9月，俄共（布）第九次代表会议通过的《关于党的建设的当前任务》第十九条提出：“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会”，“党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会”。⑦这是在俄共（布）历史上第一次提出要建立一个与中央委员会“平行”的监察机构。1921年3月，俄共（布）十大作出了《关于监察委员会》的决定，规定了监察委员会的任务、职责、产生办法、人员要求等。其中第七条规定，“监察委员会和党委员会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作”；第九条规定，“监察委员会的决议，本级党委员会必须执行，而不得加以撤销。如果有不同意见，可以把问题提交联席会议解决。如果同党委员会不能取得协议，可以把问题提交代表大会或本级代表会议解决。注：在紧急情况下，可以把问题提交上一级监察委员会解决”。⑧这些规定赋予监察委员会极大的权力，使它能够有效地监督制约同级党的委员会，防止权力被滥用。1923年4月，俄共（布）十二大决定成立工农检查院和中央监察委员会的联合机关，规定联合机关有权监督一切中央和地方党政机关，可以出席党的会议和监督党内领袖人物。总的来说，列宁时期俄共（布）党内权力结构如下：党的全国代表大会和代表会议行使决策权、立法权，代表大会是最高权力机关，党的中央委员会行使执行权，党的中央监察委员会行使监督权。中央委员会与中央监察委员会是平行的，两者相互制约，都向党的全国代表大会报告工作。党的全国代表大会每年召开一次，党的全国代表会议每年在前后两次党代表大会之间举行一次，目的是为了经常行使决策权、立法权。

二、党内权力科学配置的实践意义

中国共产党作为我们国家的领导党、执政党，其内部权力架构和运行机制是否科学合理，直接关系着整个党和国家权力的运行状况。我们党的几代领导人都十分重视党内权力的科学配置问题。习近平总书记强调：“要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”⑨在党的历史方位发生重大变化的条件下，深入研究党内权力科学配置理论，对于保持党的先进性和纯洁性，提高党的执政能力，巩固党的执政地位，都具有十分重要的实践意义。endprint

1.科学配置党内权力是现代政党政治始终关注的重大课题

首先，权力的科学配置决定政党的本质。权力的性质或本质决定着一个政党的前途和命运。一个政党只有在它的理论和宣言具有真理性的同时，它的权力架构也是科学合理的，这样的政党才是完善的、进步的，才具有长期存在的价值。从这个意义上说，科学的权力架构才能体现一个政党的本质属性。其次，权力的科学配置决定政党的功能。实践证明，高度集权型政党不可能真正表达民意和民愿，而完全民主型的政党，即权力的平均化政党也未必就能发挥出政党的最大功能。对于发挥政党功能来说，较为先进的权力配置应该是掌控型的权力配置。即作为执政党，一方面完全能够掌控一个国家政治和权力运作的大局和方向；另一方面又能合理让渡一些权力包括重要权力给社会其他组织，形成以执政党为主导的方方面面参政议政的统一体。最后，权力的科学配置决定政党的走向。⑩要使一个政党最大限度地减少失误，准确地把握方向，既有赖于理论、路线的正确性，精英队伍的坚定性，更有赖于权力配置的科学性。权力配置既从总的方面规定了一个政党为谁服务，又从每一个具体方向、具体环节决定着服务过程的正确走向。现代政党如果不能很好地配置权力，实现其结构和功能的科学化、一致化，就会从体制和制度上丧失存在和发展的重要机缘。党的权力建构代表和决定着一个政党及其领导的国家的政治走向，也决定着政党的自身命运。

2.科学配置党内权力是总结历史经验教训得出的重要启示

首先，科学配置党内权力是我们党总结自身历史得出的重要经验。邓小平在总结我国权力过分集中的弊端时指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”B11这段论述深刻揭示了权力过分集中的含义和实质，指出了党内权力配置存在的问题和弊端。实际上党内权力过分集中的问题，在今天仍然是制约党内民主的一个重要问题。其次，科学配置党内权力是对国际共产主义运动历史经验的借鉴。B12俄共（布）执政以后，党的机构变得日益权力化、行政化，特别是政党大权日趋集中，直至集中到个别领导人。对党内的日益集权化，列宁晚年非常担心。因此，列宁在晚年非常重视从权力监督的机制上解决问题，主张实行群众监督、民主监督，要求结束极端集中制、战斗命令制、委任制和以党代政。但列宁逝世后，斯大林在事实上改变了包括列宁提出并极力推行的在党内成立与党中央委员会平行的中央监察委员会等正确思路，导致全部权力都集中在少数人的手里，结果出现了斯大林时期的个人崇拜、赫鲁晓夫时期的唯意志论以及勃列日涅夫时期盛行的公开腐败和堕落，导致苏共党内民主窒息、党内特权盛行、官僚主义扩散、党群干群关系紧张。应当说前苏共的垮台与此关系很大，这应该成为中国共产党牢牢记取的沉痛教训。

3.科学配置党内权力是遏制腐败现象的需要

领导干部腐败现象的蔓延，是我国政治生活中的一个严重问题。从这两年查处的案件和巡视发现的问题看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。B13学术界已从不同层面、不同角度反思了腐败现象的根源。如腐败官员的理想信念、世界观、人生观甚至道德品质等思想认识方面出了问题，外在监督的不到位等等。这些探索无疑对于探究防治权力腐败的措施起了积极的作用。但不容忽视的问题是，制度体制中的权力配置不合理是导致权力腐败的一个更重要原因。因此，当前从完善权力配置入手，构建科学的党内权力结构，建立真正体现公开、公平、公正原则的选拔和用人制度，完善和处理好党政机关“一把手”之间及党政机关内部的权限范围，以及建立真正有效的权责一致的权力配置机制等，成为从源头上防治权力腐败的重要内容。

三、目前党内权力配置的特点与存在的主要问题

中国共产党党内权力配置有着自己的突出特点：一是决策权、执行权、监督权的内在统一性。全体党员是党内权力的来源，由其代表组成的全国代表大会是党内的最高领导机关。党的全国代表大会讨论决定党的路线和方针政策，选举产生党的领导机关，行使最高决策权。中央委员会由代表大会选举产生，对代表大会负责，向代表大会汇报工作，并接受其监督。中央政治局和它的常委会由中央委员会选举产生，并向其汇报工作，接受其监督。这种权力授受关系保证了党内权力来源的唯一性、权力结构的完整性及其运行机制的统一性。二是决策权、执行权和监督权的总体协调性。这三种权力分属不同的机构，但仅仅是分工，而不是分立。在权力的运行中，尽管存在这样或那样的问题，但这三种权力运行的目标是一致的，都是为了做好党的工作，促进党的事业的发展。在此基础上，我国党内权力配置就形成了两大明显优势：一是便于集中统一领导。可以有效地防止和反对分裂主义、分散主义、小团体主义。能够保障党集中精力干大事、干实事，保证党组织的健康发展，党领导的各项事业蓬勃兴旺。二是党的工作效率比较高。重大问题绝不久议不决。一旦决议形成，全党就会坚决贯彻执行，工作雷厉风行。党的严密组织和严明纪律，为决策的贯彻落实提供了组织和制度保障。

然而，从现阶段中国共产党党内权力配置的实际状况看，与党内权力科学配置的要求还有一定的距离。依据党章规定，党的各级代表大会在同级党组织中拥有最高决策权和最高监督权。但由于缺乏必要的制度保证，党委会实际上集决策权、执行权、监督权于一体，造成党内权力配置严重不对称。一是监督权与决策权、执行权难以分开。按照党章规定，党的各级委员会在党的代表大会闭会期间是党内权力机关，也是决策机关；纪律检查委员会虽然由代表大会选举产生，但要接受各级党的委员会的领导。这样，从中央到地方的各级党的委员会及其常委会不但集决策、执行权于一体，而且实际上控制着监督权。这种体制有利于各级党的委员会及其常委会统筹全盘工作，但其机构设置、人员组成不利于纪委独立地行使监督权。二是同级纪检监督举步维艰。依照党章规定，纪委与同级党委的权力来源相同，都由同级党代会选举产生，向同级党代会负责并报告工作，因而这两个机构应该互不统属。但在现行党内权力配置中，由于常委会拥有决策与执行权，而纪委书记和主管纪委工作的党委副书记则是常委会的组成人员，这实际上就形成了监督主体和监督客体同体的现象。这种现象造成的后果是，一方面，监督权不可能对执行权和决策权形成有效的制约；另一方面，对纪委尤其是纪委书记的监督成了新的薄弱环节。三是对“一把手”难以监督。在现行的党内权力配置中，“一把手”的权力过度集中，而现行的监督制度和监督体系又难以对“一把手”实施有效的监督。自下而上的监督包括党员、基层党组织的监督，由于缺少必要的渠道、平台和起码的知情权，实际上几乎无法进行，唯一能对“一把手”进行监督的只有上级党委及其相关纪检组织。鉴于“一把手”的腐败大案频发，“党内巡视制度”应运而生。虽然这一制度取得了良好的成效，但其基本思路和重点还是自上而下的监督，并不能代替自下而上和平行的监督制约。endprint

四、党内权力科学配置的路径选择

从一定意义上说，权力配置就是权力分配和权力行使的总称。针对现阶段党内权力配置存在的问题，笔者以为，实现党内权力科学配置应着力从以下几个方面入手。

1.尊重党员主体地位，保障党员民主权利

一要建立和完善党员主体参与机制。要通过健全和完善党务公开制度、党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，适当扩大党的各级代表大会报告征求意见的范围，营造党内不同意见平等讨论的环境，使广大党员真正能够参与党内决策。要建立广泛征求党员意见的网络平台，充分利用现代信息手段对党内不同意见进行交流、沟通、讨论、引导。对党员提出的不同意见并为实践证明是正确的，党组织应给以表彰和奖励。没有不同意见不作重大决策、在一片拥护声中缓作决策，这已经成为国内外许多决策者的成功经验及一种制度安排，理应在党内生活中有所借鉴。二要建立和完善党员主体授权机制。确立党员在党内生活中的主体地位，关键是改革党内选举制度，确认并保障党内权力来自于党员的委托。应逐步扩大党内直选范围，在基层党代会代表选举中推行竞选制度，在党的代表大会上建立党员联名推荐制度，理顺党内权力授受关系；要加强党代表队伍建设，建立党代表提案、评议制度，把党代表作为落实党员主体地位的关键环节，充分发挥党代表的代理、表达作用。在此基础上，要按照“由谁产生、向谁负责”的民主原则，建立相应的授权与被授权、监督与被监督的党内权力运行机制，切实解决党内权力结构的倒置问题，真正确立党员在党内的主体地位。三要建立和完善党员主体监督机制。要在完善党章赋予党员的批评权、揭发检举权和罢免权的基础上，把党员参与党内监督的组织化、专业化建设作为重中之重。各级党的代表大会应设立党内监督委员会，各级纪委也应建立党内监督员制度，并把它作为党内监督体系的一个重要方面，使党员能够通过权威性机构、以有组织的形式参与监督。通过完善相应的机制，逐步实现党员参与的组织化、专业化，使党内监督由浅入深、由被动到主动、由随意到规范。

2.改革和完善党的代表大会制度

一要实行党的代表大会年会制。党代会能够经常召开，是其发挥作用的基本条件。在常任制条件下，党的代表大会每届任期仍是五年，但每年要严格按期召开党的代表大会，定期审查党的各级委员会和纪律检查委员会贯彻执行代表大会决议的情况、贯彻执行党的路线方针政策的情况，定期对各级委员会和纪委的工作进行信任投票和对“两委”成员进行增补。二要完善党代表大会代表任期制。党代表任期制是指党代表在被选举产生以后，任期与这一届党代会共始终，在任期内始终具有代表资格、行使代表权利、履行代表职责。非法定原因和经过法定程序，任何人、任何组织和机构都无权在任期内剥夺党代表的资格和中断党代表的任期。实行党代表任期制意味着今后党代表和人大代表、政协委员一样，其代表资格和权利在任期内始终行使，可以随时向党委提出议案、意见和建议。三要设立党代会常设机构。在党代会闭会期间，应有一个能使党代会继续行权的载体。这就要求党的代表大会选举产生一个常设委员会，在党的代表大会闭会期间行使代表大会的重要职能，处理党代会日常事务。党代会常任制改革的目的是使党代会真正成为党的权力中心，科学划分党内权力，以利于构建科学合理的党内权力配置和运行机制。

3.不断健全和完善党的委员会制度

目前，在党代表大会非常任制情况下，如何解决党代会权力虚置、常委会“议行合一”权力过于集中的问题，已成为摆在我们面前的紧迫任务。一个切实可行的解决思路，就是要充分有效地发挥全委会的作用，把它从一般的功能性会议发展为制度性会议，使之成为具有实质性意义的组织机构，不仅发挥其决定党内重大问题的功能，而且发挥其协助和监督常委会执行党内重大决定的功能。然而长期以来，在不少地方，全委会的职责履行得并不充分，开会次数过少，作用不明显，不同程度地存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会、全委会形同虚设的现象。这不仅严重损害全委会的权威，影响全委会作用的发挥，也是造成在重大问题决策上由少数人说了算，甚至个别主要领导人搞个人专断的重要原因。因此，一要改变一年或者半年召开一次全委会的惯例，根据不同情况适当增加召开全委会的次数。要进一步扩大集体决策的范围，把重大问题的决定逐步由人数较少的常委会扩大为人数较多、人员结构较为全面的全委会来承担，以提高党委决策的科学化民主化水平。二要完善党委内部议事制度。“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”是党委内部议事的根本原则和基本制度。从原则上讲，这四句话是科学的，但必须进一步具体化。如“民主集中”中“民主”的对象、范围，“个别酝酿”中“个别”的指向，“会议决定”中“会议”的层次和“决定”的原则等等，都必须有具体制度规定。三要建立健全党委会议事的具体制度和运行机制。如党委书记和党委委员的平等制度，少数服从多数的会议决定制度，特别是一人一票的无记名表决制，即全委会讨论重大决策或讨论干部任免时应实行票决制等。这些制度能将民主集中制原则落到实处，有利于充分发挥集体决策的功能。四要建立健全党委会、常委会的工作制度和运行机制。一方面要建立健全二者各自的职责范围、议事规则、决策程序。对议事范围、决策过程、表决方法、检查落实等应作出明确规定，防止超越权力和滥用权力。另一方面还要完善常委会向全委会、全委会向党代会负责并报告工作制度。

4.建立科学的党内监督领导体制

科学的党内监督制度至关重要，但如果没有比较完善的科学的党内监督领导体制，这些监督制度就不能充分发挥作用。目前存在的现实问题是：中央纪律检查委员会对中央委员会监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级党委及其成员监督难。对此，党的十八大明确提出要健全纪检监察体制。现行的党内监督体制是纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主；纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委实际受制于同级党委。这就限制了纪委监督职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约。纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约很难到位。按照列宁当年的设想，纪委不仅由同级党的代表大会选举产生并对其负责，而且应将纪委受同级党委领导改为受同级党的代表大会领导，对党的代表大会负责，实施对党的执行机关监督制约，与执行机关具有平等地位、平行权力。执行机关受代表大会委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。应在检查机关内部实行垂直领导的体制，纪委系统不再受同级党委领导，各级纪委的经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理，以保持相对独立性。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位。这样，才能从根本上保证纪委独立地行使监督权。令人欣慰的是，2013年11月党的十八届三中全会明确提出要“强化上级纪委对下级纪委的领导”，并且作出“两个为主”的具体规定，即“查办腐败案件以上级纪委领导为主”，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”B14。这就为各级纪委协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作、更好行使党内监督权提供了更有力的体制保障。endprint

5.建立制约有效的党内权力运行机制

一要加强对权力运行前的制约。要完善权力的授受机制。应明确，凡经党内选举产生的人员除特殊情况（如辞职、伤残、病故等）外都要干满一届，且上级不得随意调动。如确实需要变动，则必须向选举单位的党代表大会说明并需得到相应的认可。此外，还应在党内建立起“限任制”，即规定对某种职位的任职时间限制和任职届数限制。二要加强对权力实施过程的制约。首先是加大对决策过程的制约。正确决策是正确行使权力、防止权力滥用的首要环节和重要前提。各级领导机关和决策部门都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制。其次是加大对执行环节的制约。正确地实施决策，是正确行使权力的重要环节，也是防止权力偏离方向和轨道的重要保证。要遵循依法治权的原则，对执行进行严格的监管和控制。要建立依法行使权力的规章和管理制度，规范权力行使，将一切权力行为纳入法治化的轨道。特别要强调执行的程序性，按照规定的程序、步骤、方式行使权力，保证权力行使者在规则范围内活动，堵住在执行过程中滥用权力的漏洞。三要加强对权力运行后果的制约。要探索制定对权力行使结果和效能的评价体系和判定标准，实行严格的考核制、奖惩制和责任追究制，加大对权力行使后果的监督和制约力度。对依法行使权力成绩突出者，给予一定奖励；对违法滥用权力造成恶劣后果的，必须追究责任、进行查处。对权力运行消极后果的查处，主要实行罢免制、弹劾制和引咎辞职制。应当说，罢免是追究责任的重要方面，是权力运行机制中最后一道防线。应尽快将“罢免制”从实体性的原则规定上升到程序上可操作的制度层面。要加大对滥用权力的腐败分子的惩治力度，使权力腐败行为成为高风险、高成本和无效益、负效益的行为，最大限度地遏制腐败。

注释

①B14《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年，第35、36—37页。

②高宝琴：《马克思恩格斯党内民主思想及其启示》，《中国特色社会主义研究》2013年第3期。

③《马克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社，1972年，第474页。

④《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958年，第574页。

⑤《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社，1963年，第480页。

⑥沈其新、柳开军：《健全党内权力运行制约和监督机制的思考》，《湖湘论坛》2011年第2期。

⑦⑧《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第2分册，人民出版社，1964年，第43—44、71页。

⑨习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》，《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第128页。

⑩王树春、杨君、徐新彦：《论党的权力科学配置的重大实践价值》，《经济技术协作信息》2007年第4期。

B11《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第328—329页。

B12牟广东：《科学配置党内权力的意义与路径选择》，《岭南学刊》2010年第1期。