地方政府落实创新创业战略绩效考核体系研究

徐相锋 +

摘要：地方政府要落实大众创业、万众创新国家战略，应该实施基于平衡计分卡的战略性绩效考核。通过明晰政府组织创新创业的使命、核心价值观、愿景和战略，绘制创新创业战略地图，明确创新创业工作目标及重点任务，设定创新创业绩效考核指标等，完善创新创业绩效考核体系，确保创新创业绩效考核机制长效运行。这一研究的重点在于设计地方政府创新创业战略地图模式，并提炼形成地方政府创新创业绩效考核指标体系。

关键词：创新创业；战略性绩效考核；平衡计分卡；地方政府

中图分类号：D625文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）05-0011-05

随着大众创业、万众创新国家战略的深入实施，创新创业服务与管理已经成为政府的一项重要职责。各级地方政府不仅研究并纷纷出台推进创新创业的相关政策和办法，也分别成立专门的职能机构负责创新创业工作。然而，大众创业、万众创新战略如何落到实处？创新创业工作绩效如何考核？这些关键问题困扰着地方政府相关部门和工作人员。公共管理学的平衡计分卡理论及工具，对地方政府创新创业工作绩效考核提供了有益的参考。

一、战略性绩效考核：落实国家创新创业战略的重要途径

在管理实践中，不能有效平衡战略和运营实施是一个很普遍的问题。研究表明，近25年来，60%—80%的组织无法达到新战略设定的目标。①著名管理学家罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿认为，如果组织拥有世界上最好的战略，但管理者无法将这些战略转化为运营计划并执行这些计划达到组织的绩效目标，只会举步维艰。②只有确保优秀的战略落地，才能实现其潜在的巨大价值，而要促使战略落地，就必须通过有效的途径和方法。理论和实践成果均表明，战略性绩效考核是推动战略实施与落地的有效途径。

所谓战略性绩效考核，就是指基于组织的使命与核心价值观，为达成组织的愿景与战略目标，对组织及员工的绩效进行评定与衡量的过程及方法。地方政府实施战略性绩效考核对于推进创新创业战略具有重要意义。一是有利于促使创新创业战略落地，实现政策红利。地方政府依据创新创业的使命、核心价值观、愿景和战略等设定绩效考核的内容和指标，就可以引导组织及员工朝着基于战略目标的考核内容及指标方向而努力，促使创新创业战略有效落地，从而起到推动产业转型升级、经济结构优化和增强发展新动能的作用，让广大人民群众享受到国家创新创业政策的红利。二是有利于明确创新创业工作目标和重点，找准“抓手”和切入点。大众创业、万众创新作为国家的一项新战略和新政策，具有很强的针对性、系统性。因此，创新创业管理与服务也就成为地方政府必须承担的新职责。而如何科学、全面地推进创新创业工作，许多地方部门及工作人员却感到无所适从，不知从何处下手。实施战略性绩效考核，可以明确创新创业战略目标及工作重点，有利于创新创业管理者或服务人员找准工作“抓手”和切入点，避免工作中出现盲目性和随意性。三是有利于准确衡量组织及人员创新创业工作业绩，提供奖惩和激励依据。目前，各级地方政府相关部门及其工作人员都在推进创新创业工作，但是创新创业工作的效率和效果如何？如何科学有效地予以激励？这些关键问题的破解，都有赖于实施战略性绩效考核。唯有通过战略性绩效考核，才能准确衡量组织及人员创新创业工作的业绩，进而为组织奖惩及干部选拔任用提供依据。

二、平衡计分卡：创新创业绩效考核的先进适用工具

战略性绩效考核虽然是地方政府落实国家创新创业战略的重要途径，但其有效实施仍需借助科学的工具和手段。从19世纪末20世纪初至今，绩效考核工具先后经历了表现性评价、目标管理、标杆管理、关键绩效指标及平衡计分卡的发展演变。③当前，平衡计分卡作为一种相对更前沿、更先进及更有效的绩效考核工具，深受全世界范围内企业组织的青睐，并得以广泛应用。随着管理实践的发展，国内外许多公共部门及非营利组织也引入平衡计分卡，推进核心战略顺利实施，持续提升组织竞争优势。

平衡计分卡是1992年由哈佛大学商学院的罗伯特·卡普兰和诺兰诺顿的执行总裁戴维·诺顿在《平衡计分卡——驱动业绩的衡量体系》一文中提出来的。他们批判了传统以财务指标为主的单一绩效评价模式，主张在知识经济时代，企业应从客户、内部业务流程、学习与成长等几个层面丰富和拓展绩效评价指标，让企业在了解最终财务成果的同时，也能够对增强未来发展能力所取得的进展进行监督。④之后，两位管理学家又出版了五部专著，不断完善和发展平衡计分卡理论，促使平衡计分卡不仅成为绩效评价和管理的工具，还发展成为能将战略与运营有效联系起来的综合战略管理体系。⑤值得注意的是，由于政府组织与企业目标不一样，因此，平衡计分卡应用于政府组织时，其框架应作适当调整。中国人民大学方振邦教授在多年进行平衡计分卡中国化模式探索及实践的基础上，提出了适用于我国地方政府的平衡计分卡总体模式：使命、核心价值观、愿景与战略仍然处于顶层，并且是牵引整个战略诠释过程的指针；主体框架从上到下依次是利益相关者、实现路径和保障措施三个层面。⑥该模式具有较强的综合性、科学性和适用性，值得参考借鉴。

平衡计分卡应用于地方政府创新创业绩效考核，具有其他绩效考核工具所不可替代的独特优势，主要体现在以下几个方面。一是能够层层传导和沟通政府组织创新创业战略。应用平衡计分卡，绘制创新创业战略地图，可以将战略意图有效地传达到每位干部及员工，起到沟通战略的重要作用。定稿成型的创新创业战略地图可置于办公桌或办公室墙上等容易看到的地方，帮助干部及员工对创新创业战略目标和重点工作了然于心，并时时提醒他们努力贯彻落实各项目标及任务。二是能够凸显创新创业战略目标及重点任务之间的因果性和协同性。确定工作目标及重点任务的传统做法，主要是凭工作经验或临时性的紧急工作安排。由于主观随意性大且连续性差，导致各项目标及重点任务之间缺乏因果关系和相互协同，甚至出现彼此冲突的不良现象。而导入平衡计分卡，应用战略地图这一强有力的可视化战略工具，就可以将创新创业战略转化为一系列以因果关系连接起来的主要目标及重点任务。而且，由于各主要目标及重点任务都共同作用并支撑创新创业战略目标，因此有利于保证各相关职能部门及人员之间的协同性。三是能够保证创新创业绩效考核指标之间的关联性和逻辑性。传统的按惯例与经验设定绩效指标的做法，导致绩效指标比较零散，缺乏逻辑性、系统性和有机联系。应用平衡计分卡科学、合理地设置与调整创新创业绩效考核指标，促使干部实绩始终围绕创新创业中心工作和重点任务展开，能够保证绩效指标之间的关联性和逻辑性。endprint

三、绘制战略地图：明确地方政府创新创业工作目标及重点任务

战略地图是平衡计分卡的发展和升华，是强有力的可视化战略工具。地方政府通过绘制创新创业战略地图，可以理清创新创业的关键目标及重点任务，以免迷失方向和误入歧途。绘制战略地图前，必须先明确使命、核心价值观、愿景和战略。使命就是组织存在的根本理由。它一般永远不变，且“永远不可能完全实现”。核心价值观体现组织的深层次信仰，是组织长盛不衰的根本信条，也是指引组织的永恒原则，它变动或妥协的机会也极少。愿景是发展蓝图和期望实现的中长期目标。战略则是为达成使命、愿景所选择的一种显著优先权，是在一定时期内需要集中精力完成的关键任务，它由多个并存且互补的战略主题组成。在此基础上绘制战略地图时，不仅要确定战略主题，即理清一组相关战略目标集，还要分层制定目标，即通过战略层层分解，明确落实到各个层面的具体工作中。

基于国家创新创业战略要求，笔者整合与吸纳国内外政府及企业组织战略地图相关研究成果，进而设计、提出了具有中国特色的地方政府创新创业战略地图模式（如图1所示）。在这一地图模式中，处于顶层的使命是：“贯彻落实党中央、国务院及上级党委、政府的创新创业方针、政策，全心全意造福当地人民。”核心价值观是：“务实高效、创新发展。”愿景是：“到XXXX年，建成著名的创新创业示范地区（在一定范围内）。”战略是：“以创新创业促进产业转型升级与经济发展，推动产城融合，建设宜居宜业地区。”利益相关者层面包括政府、社会、企业及居民等主体，主要设置“对经济发展贡献率不断提高”“经济结构更加优化”“孵化成功企业与创业者增多”“创新成果应用转化数量增多”“就业人数不断增加”以及“相关利益者满意度稳步提高”六大目标。由于这个层面是结果性的层面，目标主要体现为业绩成果，而且这些成果不应该是静态的、短期的，而是动态的、长期发展的，因此对于目标表述就用了相应的动态限定词，如“更”“不断”等来体现这种发展和变化。在实现路径层面，主要设置“完善创新创业载体”“引进与孵化创新创业项目”“汇聚培育创新创业人才”“开展创新创业活动”“完善并有效使用创投基金”以及“提供专业配套服务与设施”六个战略主题。在保障措施层面，分为“组织与队伍建设”“制度与信息化建设”“文化建设”以及“财政资金”四大类共13项目标。其中“组织与队伍建设”包括“机构健全”“队伍建设”“清廉透明”与“协调一致”四项目标；“制度与信息化建设”包括“制度建设”“体制优化”“信息化建设”三项目标；“文化建设”包括“培育创业文化”“建设创新文化”两项目标；“财政资金”包括“财政资金支持”“拓宽融资渠道”“安排财政预算”“控制行政成本”四项目标。视图清晰地展示了创新创业战略地图各个层面的具体目标及重点任务如何被有机地集成在一起，用以描述和支撑地方政府创新创业的使命、核心价值观、愿景和战略。值得注意的是，地方政府创新创业战略地图模式不是一成不变的，可视相关条件及情况的变化，相应地对之进行灵活调整和适当优化。

四、设定绩效指标：促使创新创业战略目标及重点任务落到实处

创新创业战略地图中的战略主题及每个目标要落地，必须通过相应的指标来予以衡量。⑦确定绩效指标是绩效考核工作的重中之重和难中之难。成功确定一套科学适用的绩效指标体系，对于顺利推行创新创业绩效考核能起到事半功倍的效果。根据战略地图中各个层面的主要目标及重点任务，结合地方政府相关实际情况，笔者提炼、汇集形成创新创业绩效考核指标体系，以供参考和选用（如表1所示）。本指标体系共收录了近100项指标，基本囊括地方政府创新创业绩效考核的通用性指标。每个目标下的指标都分为核心指标和其他重要指标两大类，其中核心指标一般是衡量该目标最直接、有效的指标，因此应当优先选用，其他重要指标也可根据具体实际情况有选择地使用。

五、完善考核体系：确保创新创业绩效考核机制长效运行

除上文所探讨的绩效考核内容和工具外，创新创业绩效考核体系还包括绩效考核主体、程序、周期及结果应用等内容。地方政府只有重视创新创业绩效考核整个体系的建设，才能确保创新创业绩效考核机制长效运行。一是尽可能引入更多的考核主体。为提高绩效考核的质量和公信力，建议尽可能引入更多的考核主体来参与创新创业绩效考核工作，不仅有上级领导、同级部门、下属单位及一般员工，还应有人大代表、政协委员、党代表、社会团体、群众代表、服务对象以及第三方机构等，以构建起全方位、立体式的多元主体考核模式。二是规范创新创业绩效考核程序。在传统政府绩效考核模式下，绩效考核过程主观随意性大，导致绩效考核工作缺乏权威性、稳定性和延续性。为改变这种被动局面，建议制定创新创业绩效考核工作实施条例或相关办法，严格规定绩效考核的具体程序，从而提高创新创业绩效考核的规范化和制度化水平。三是明确创新创业绩效考核周期。目前政府组织绩效考核基本以一年为周期，而事实上这种“一刀切”的做法是不科学的。一般来说，绩效考核周期由指标类型、职位类别和考核对象等因素综合决定。因此，建议采用月度、季度、半年及年度等多种期限作为考核周期。可以将每项考核指标逐级落实到责任单位和责任人，并实行工作进展月报、季报和半年检查制度。同时不定期对重点工作进展情况进行核查，发现问题及时提出改进意见，到年终时，再开展全面考核与衡量。四是有效运用创新创业绩效考核结果。若不重视应用绩效考核结果，就会导致绩效考核工作形同虚设。为此，建议明确创新创业绩效考核结果计分及等级划分方法，规定绩效考核结果具体应用的范围和途径，以确保绩效考核结果能够获得合理、有效的运用。绩效考核结果不仅可用于撰写绩效考核报告，提供给上级领导审阅批示或公布于众，也可用于绩效申诉和绩效诊断；更重要的是，它还可用于人事管理决策，作为相关干部人员选拔任用、激励约束的主要依据。

注释

①②[美]罗伯特·卡普兰、戴维·诺顿：《管理崩溃始于战略》，《哈佛商业评论》（中文版）2012年第2期。

③方振邦、徐东华：《战略性人力资源管理》第2版，中国人民大学出版社，2015年，第206页。

④[美]罗伯特·卡普兰、戴维·诺顿：《平衡计分卡：化战略为行动》，广东经济出版社，2004年，第14页。

⑤[美]罗伯特·卡普兰、戴维·诺顿：《平衡计分卡战略实践》，中国人民大学出版社，2009年，第26页。

⑥方振邦、罗海元：《政府绩效管理创新：平衡计分卡中国化模式的构建》，《中国行政管理》2012年第12期。

⑦徐东华：《基于可持续发展战略的地方政府绩效管理体系研究》，中国人民大学博士学位论文，2014年，第171页。

责任编辑：浩淼文刀endprint