区域经济一体化背景下的区域政治协同发展

沈其新++王明安��

摘要：随着经济全球化的加速发展，我国区域经济一体化趋势日益明显，但其进一步发展却面临“行政区行政”的层层阻力。化解行政区行政与区域经济一体化矛盾的根本途径不在于行政区划的调整，而在于区域内地方政府管理体制改革，因为行政区经济的产生不在于行政区划本身，而在于行政区的“行政”。区域经济一体化实质上是区域经济协同发展，与其相应的地方政府管理体制是区域政治协同发展，区域政治协同为区域经济一体化提供强有力的体制机制保障。从现状来看，实现我国区域政治协同发展，必须创新区域行政立法方式、建立区域行政管理机构、建立和完善区域地方政府间行政协调机制。

关键词：区域经济一体化；行政区行政；政治协同发展；政府管理体制改革

中图分类号：D035.5文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）05-0001-05

经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展的重要特征和不可逆转的趋势。随着改革开放以来我国经济的快速发展，国内区域经济一体化趋势日趋明显，但其进一步发展却面临“行政区行政”的层层阻力。如何破除行政区行政、推进区域经济一体化，是近年来许多相关学者研究的热点和政府工作的重点。

一、行政区划调整不能彻底化解行政区行政与区域经济一体化的矛盾

经济全球化使区域间相互依赖加深和区域间竞争更为激烈，也使作为经济全球化一个层次的区域经济一体化得以迅速发展。据统计，目前全球共有150多个国家和地区参加了30多个区域经济一体化组织。开放的中国积极参与区域经济一体化。目前，我国已参与了亚洲太平洋经济合作组织、中国—东盟自由贸易区、上海合作组织等区域经济一体化组织，并发挥着十分重要的作用。党的十八大以来，我国又积极倡导“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设，助推区域经济一体化进程。

其实，在经济全球化背景下，不仅国际区域和次区域经济发展呈现一体化特点，而且实行市场经济国家内部的经济发展也呈现跨越行政边界区域的一体化趋势。近年来，我国各经济区域的整合不断加深，区域经济一体化势头明显。从改革开放初期的长江三角洲经济区、珠江三角洲经济区、环渤海经济圈等沿海地区优先发展，到21世纪初西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起战略的相继提出，再到今天经济区域群雄并起，从“八大经济圈”到“十大城市群”①，跨省、跨市区域经济一体化已初见成效。但是，我国各经济区域一体化的进一步纵深发展却面临“行政区行政”的层层阻力。“行政区行政”是与“行政区经济”相应的地方政府管理经济的方式。所谓行政区行政，就是基于单元行政区域界线的刚性约束，地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态，是“内向型行政”或“闭合型行政”，具有“画地为牢”和“各自为政”的明显特点。②在行政区行政模式下，地方政府通过行政手段直接干预经济，阻碍产品和生产要素的自由流动，造成经济区域行政分割，形成具有明显封闭性特征的地域经济（又称“诸侯经济”）。行政区经济与区域经济一体化相悖。

如何克服行政区行政的层层阻力以推进区域经济一体化，近10多年来，许多专家学者进行了深入研究并提出许多建设性意见，一些经济区域也进行了多种探索性尝试。其中常见的做法是，一些地方在深化经济体制改革的基础上进行区域行政区划调整，并形成了一波风起云涌的行政区划调整热潮。如天津市的塘沽、汉沽、大港三区合并成滨海新区（2009年），广州市的萝岗区和黄埔区合并成新黄埔区（2014年），上海市的南市区（2000年）和卢湾区（2011年）先后并入黄浦区。行政区划调整最初的主要目的是为了克服行政区行政的弊端，以实现区域整体规划、整体开发和资源优化配置，或实现区域资源共享或产业整合，产生“1+1>2”的协同效应。但可惜的是，上述区域行政区划调整的预期目标并未完全实现。正如《人民日报》评论指出：“行政分割、地方保护主义仍然是影响长三角一体化合作的障碍。”③“与社会的高期望值相比，珠三角一体化进展有明显落差，长期行政区划的壁垒，形成了固有思维定势和体制惯性，使地方政府顽固地守护着自己的边界。”④

行政区划调整之所以不能彻底化解行政区行政与区域经济一体化的矛盾，根本原因是行政区经济的产生不在于行政区划本身，而在于行政区的“行政”。因为，我国目前地方政府在经济管理职能上，很大程度上仍然把经济区等同于行政区，把行政权力限制于行政边界内。实际上，经济区和行政区是不同的，行政区是封闭的和相对稳定的，而经济区是开放的和不断变化的。经济活动应不受行政边界限制，在经济区内人为划定行政边界，必然会形成行政区经济。国外经验从反面也证明了这一点。比如，伦敦、纽约、东京等大都市圈，都是由多个城市组成，行政区和经济区都不是统一的，但它们并没有形成明显的行政区经济，因为其地方政府没有通过行政手段按行政区划来干预经济。因此，解决问题的关键不在于是否进行行政区划调整，而在于转变地方政府经济管理职能，即进行地方政府管理体制改革。“造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求。”⑤

此外，行政区划调整还具有自身的局限性：首先，现有行政区划调整往往是高层级的行政区（省、地级市）把辖区低层级的几个行政区（地级市或县区）合并成一个更大的行政区，或者是辖区经济发展好的行政区（县、县级市或区）兼并周边经济发展相对较慢的行政区。这样的调整只是限于辖区内的行政区划调整，而经济区域往往是跨省或跨地级市的，如长三角经济区地跨上海市、江苏省和浙江省的25市，又如湖南省长株潭两型社会试验区就包括长沙、株洲和湘潭3个地级市。其次，如果没有相关体制机制相配套，行政区划调整虽然解决了一时的问题，却未从根本上跳出“区划调整—竞争膨胀—区划再调整”的怪圈，因为区划调整并不能完全拆除行政区边界，能改变的只是行政区边界的位置和范围。⑥最后，一个国家行政区划的设置需考虑政治、经济、历史文化、民族宗教和自然地理环境等多种因素，经济不是首要的，更不是唯一的因素。在单一制的中国，行政区的设置和变动应以政治因素为主，必须始终把维护国家统一放在第一位，这种单纯依经济区域变动而调整行政区划的做法是不符合中国政治发展诉求的。

二、区域政治协同发展是区域经济一体化的必然要求

进行地方政府管理体制改革能破除行政区行政与区域经济一体化之间的矛盾是有科学理论依据的。马克思主义认为：首先，经济是本质，是第一性的；政治是上层建筑中居于主导地位的因素，是第二性的，政治由经济决定，是经济的集中表现，“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”⑦。其次，政治对经济具有反作用，政治总是为经济服务，政治适应经济时促进经济发展，反之则阻碍经济发展。我国行政区经济只是一种过渡性的地方经济模式，行政区行政也应该只是为这一过渡性经济服务的政治。当我国经济发展出现区域一体化的新态势时，行政区行政也要随之作出相应变化，否则就会成为阻碍区域经济一体化的消极力量，这和邓小平在我国改革开放初期所说的情况一样：“不搞政治体制改革就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。”“不改革政治体制，就会阻碍生产力的发展。”⑧当然，我国的政治体制改革不是改变我国基本的政治框架，而是以行政管理体制为核心内容的政府管理体制改革。⑨

基于政治与经济的辩证关系原理，进行政府管理体制改革必须从区域经济一体化的要求入手。国内区域经济一体化，是地理位置相邻相近的不同省区之间、省内各地区之间，因某些共同的经济特征或经济上的相互依赖或互补，为谋求发展而在社会再生产某些领域，以政府的名义实行不同程度的经济联合与共同经济调节，形成一个不受行政区划限制的产品和生产要素自由流动的统一经济区域的动态过程和趋势，其实质是区域经济协同发展，如京津冀一体化就是京津冀协同发展。区域经济协同发展强调三方面：一是发展的主体。区域内各行政区的地位是平等的，不能偏废或侧重某一行政区的发展。二是发展的方式。各行政区相互配合、相互促进，各行政区发展与区域整体发展不可分割。三是发展的结果。区域内各行政区互利共赢、成果共享，且各行政区因相互作用、产生协同效应使区域整体竞争力增强。

区域经济协同发展要求我国原来多个享有相对独立经济管理主权的区域内各地方政府让渡部分权力，集合形成一种新的共同权力，交由某一区域性的管理机构来进行跨行政区管理。“地方政府让渡的行政管辖权主要涉及三个方面：一是关于经济要素在辖区间流动的行政管辖权；二是关于产业结构调整和发展规划的行政管辖权；三是跨界公共问题治理和区域公共物品提供的权力。”⑩与区域经济协同发展相对应，这种以区域跨行政区管理方式为主要内容的政治发展就是“区域政治协同发展”，区域政治协同发展为区域经济协同发展服务。

区域政治协同指经济区域为实现资源高效有序化的整合和整体繁荣，在发展规划、政策和法规的制定上，通过区域内各地方政府间的对话、协商、谈判、妥协而形成共同的规章制度，区域内各地方政府既独立履行经济职能和追求自己利益，又受这些共同规章制度的制约。区域政治协同与行政区行政存在根本区别。首先，区域政治协同的权力主体是多元的。区域发展规划、区域经济政策和法规的制定是区域内各地方政府协商制定，不是由中央政府统一制定或由各地方政府在上级政府授权下独立制定。其次，区域政治协同坚持平等原则，拒绝等级观念和倚强凌弱。区域内各地方政府既平等参与区域发展规划、政策和制度的制定，又平等地受共同规章制度的制约，也只有平等才能保障各尽所能，形成区域整体竞争力。最后，区域政治协同强调依法依规行政。区域内各地方政府和各行政机关对于区域经济合作尤其在涉及区域整体利益的行政管理上，以共同制定的规章制度作为行政的依据。

三、区域政治协同发展的实现路径

自20世纪90年代初期长三角、珠三角等经济区域开始地方政府间的合作，20多年来，我国在区域地方政府合作方面积累了许多成功经验，在实践上也一定程度上突破了行政区划的限制，推动了我国区域经济的发展。但综观当前我国区域地方政府间合作现状，远没有达到区域协同发展的层次和要求。因为，在社会主义市场经济建设初期，我国区域经济发展迫切需要的是建立统一开放竞争有序的大市场，实现经济要素的一体化，而在改革已经进入攻坚期和深水区、经济发展进入新常态的今天，区域经济发展更需要的是区域制度一体化，即实现区域政治协同发展。党的十八届三中全会作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的同时也明确，新时期政府的职责和作用是要“弥补市场失灵”，党的十八届五中全会又提出了“释放新需求，创造新供给”，供给侧结构性改革的核心就是以政府为核心的各类制度创新与制度供给，这都为区域政治协同发展指明了方向。区域政治协同发展既需要中央政府的顶层设计、科学引导，更需要地方政府深化行政管理体制改革，建立区域行政管理协同机制，为区域经济一体化提供强有力的体制机制保障。就目前来看，实现我国区域政治协同发展要从以下三个方面着力。

第一，创新区域行政立法方式，明确区域合作中地方政府的权责。行政管理体制的核心是各级行政机构权力和职责的划分，而权责划分是通过行政法规明确界定的。我国是单一制国家，行政立法权主要集中在中央，但考虑到各地经济社会发展不平衡和地方特点，也赋予地方政府一定的行政立法权。地方政府行政立法权造成了具有地方特点的地方行政法规，地方行政法规在满足地方经济社会发展需要的同时，也形成了地方保护主义，这就为行政区行政披上了“合法”的外衣。因此，实现区域政治协同发展，首先应该在一些涉及区域整体利益的共性问题上形成统一的行政法规，明确区域合作中地方政府的权责。这就需要加强地方政府的行政立法合作，在平等、自愿的基础上对区域共同事项进行联合立法。关于地方政府间的行政立法合作，美国的“州际协定”模式给我们提供了可资的借鉴。州际协定就是两个或两个以上州之间的协议，缔约州不能单方面废止协议，缔约州受协议约束。如格兰德河协定（Rio Grande Compact）规定：“如果一成员州擅自违反协定的规则，对另一成员州造成损害，受害州有权向联邦最高法院提起要求赔偿的诉讼。”在美国，州际协定同时具有合同和州法的性质，是各州化解法律冲突的有效工具。B11我国区域合作中的行政协议早就有之，例如，仅2003年到2004年，长三角三省（市）签订的各种协议就达近20项，但这些协议普遍存在法律依据缺失、法律效力模糊等问题，其协调作用也大打折扣。因此，建议地方政府在国家宪法和法律规定权限内加快行政立法协作，对区域某些共同事项进行联合立法，以实现区域行政合作有法可依、违法必究。