我国出租车准入的政府规制完善

朱琳

摘要：近年来，专车行业的迅速崛起为公众提供了出行便利，专车以其便捷的特点和高质量的服务赢得了消费者的青睐。在专车行业如火如荼发展的同时，传统出租车行业的落寞也不禁引人唏嘘。本文指出目前出租车行业存在着的一些乱象，并尝试以供给侧改革作为理论出发点，进而提出对待出租车所应采取的政府规制措施。

关键词：专车；出租车；供给侧改革；行业准入；政府规制

专车服务自从2014年诞生起，便迅速席卷了中国的交通工具市场，掀起了一股专车浪潮，专车以其特有的便捷性和服务的高质性瞬间抢占了出租车市场的份额，俘获了众多消费者的芳心。专车之所以受到大众欢迎原因无非以下几点：一是专车非常便捷，随叫随到，不会出现拒绝载客等现象。二是专车商家提供了各式各样的优惠措施，相较普通出租车，专车的价格非常实惠。三是大部分专车车型都是二三十万以上的中高端车，舒适程度以及服务态度都好于一般出租车。然而，专车的发展也并非一帆风顺，其在北京、上海等城市受到严格监管，因合法性受到质疑而屡陷黑车风波。2015年交通运输部发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》并同时开展了针对其的征询意见工作。在征询意见过程中，赞同者和反对者进行了针锋相对的辩论。赞同的群体认为该意见将会促进出租车行业发展、转型和升级，更好地迎合公众的需要。反对者一派则认为该意见仍旧使用老式的行业监管思维监管专车，并不利于专车行业的发展。当然，无论孰是孰非，有一点是相当确定的：是时候该重新审视一下出租车行业的痼疾了，对于出租车行业的改革也是势在必行。

一、出租车行业准入制度的运行现状

我国出租车准入制度目前仍旧为政府特许经营制度，所谓政府特许经营，是指在某些社会公用产品或服务领域，由政府根据有关法律、法规的规定，通过市场竞争机制选择公用事业投资者或者经营者，并授权其在一定期限和范围内经营某项公用事业产品或者提供某项服务的制度。[1]中国的出租车行业历经数十年的发展已经初具规模，成为了公众日常生活中必不可少的一部分。然而，随着出租车行业的不断发展，该行业暴露出的问题也日益突出。其问题主要有以下几点：

首先是缺乏市场竞争，资源配置低效。中国改革开放以来所走的路一直是逐渐市场化的路，但是出租车行业的市场准入制度的发展却与之相反而行，不可否认，政府当时对此行业采用特许经营制度定是希望合理配置市场资源，使出租车行业有序发展。但是，这种过于严格的特许经营制实际上把出租车行业变成了一个行政垄断行业。正如我国经济学者张维迎所说：“许可体现的是政府的垄断”。这种行政垄断带来的后果就是资源无法自由流通，原本可以自由竞争的市场被人为扰乱了，唯有出租车公司获得了高额的垄断利润。在目前的特许经营制度下，只有少数几家出租车公司可以获得出租汽车经营权，这就人为地缩小了市场的竞争，所以，获得特许经营权的出租车公司就获得了垄断暴利。作为出租车行业准入门槛的控制器，特许经营权制度也是最为遭人诟病的制度，特许经营制度的存在使得市场轻而易举地排除了竞争的自由，大大地提高了市场的封闭性。而这种封闭和垄断的市场格局就导致了服务质量差的出租车不会被市场所淘汰，整个市场缺少生气与发展的动力。市场经济之所以是资源配置的有效形式，就是因为充满了竞争，竞争本身就是一种有效的规则，并能够持续激发经营要素的活力。出租车行业也是如此，其不仅需要价格和服务方面的竞争，更需要降低门槛让更多的市场主体参与竞争。

其次是降低行业效率，违背社会公平。公平与效率是市场经济的灵魂，原来应该自由流通的资源一旦被人为限制，公平与效率便不复存在了。笔者认为，在出租车行业中，各种经营主体无论是企业还是个人都应该有平等的进入市场的机会，在给予经营权时不得偏向企业而歧视个人。通常来说，个体往往是市场经济中最为活跃的主体，在具有分散性与流动性的出租车行业禁止个人取得经营权是违背市场规律的，这种使用行政垄断排除个体经营的手法，必将导致资源配置低效、运营效率低下。

最后是导致权利寻租。在现行的特许经营制度下，出租车公司凭借特许经营权取得了市场的垄断地位，侵犯了普通司机和消费者的利益。身为既得利益集团，其很有可能为了保证自身的垄断利益而积极拉拢政府与立法部门的决策者，使其继续制定有利于自己的政策。而出租车司机和普通消费者往往是一盘散沙，再加上搭便车效应的影响，使得这一群体既无动力也无实力去影响政策的制定和实行。这种权力寻租活动最终导致的结果只能是政府公信力受损、出租车企业获得高额的垄断利润、社会福利也会遭受损失。

二、供给侧改革带给我们的启示

出租车行业一般被看作是一个城市的窗口行业，体现着一个城市的精神面貌。但是，在中国的许多城市里，人们却没有给其很好的社会评价。依笔者之见，这个行业目前最大的痼疾就是严格的经营主体和经营数量限制，这些限制减少了市场的供给、人为地消除了市场的竞争，最终影响了广大乘客的出行品质。拿北京来说，北京市常住人口两千多万，但却仅有6万辆出租车，供不应求是不争的事实。[2]在数量不足的同时，出租车还存在服务质量差强人意、挑客宰客现象严重等问题，面对这一系列困境，我们又该如何化解呢？

此时，我们将目光投向了一个最新的经济学名词——供给侧改革。2015年11月中央财经领导小组提出：在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。作为一个颇有新意的经济学术语，最近频繁地出现在公众的视野中，究竟什么是供给侧改革？我们都知道要拉动经济，需求侧方面通常有投资、出口、消费三驾马车。而供给侧改革的主要目标是调整经济结构，优化资源配置，促进经济又好又快发展。通俗来说，需求侧强调宏观调控，而供给侧则强调市场的自我调节，所以供给侧改革不需要所谓的刺激政策来调节总需求。用最简单的话来说就是四个字：打破垄断。即降低市场准入门槛，让专车和出租车一起充分地参与竞争，让市场来决定优胜劣汰。[3]

举个简单的例子，前段时间中国游客去日本购物的新闻频繁刷爆大众眼球，在日本商店中，马桶圈、电饭煲成为了中国游客的竞相争逐的热卖商品，甚至日本当地新闻称这一现象为“暴买”。由这个事例我们可以看出，目前中国部分行业缺少的不是需求，而是供给，马桶圈和电饭煲这两个再常见不过的家庭用品，在中国任何一个大卖场都可以轻松找到，那中国游客为什么还要不远万里辛辛苦苦地跑去大洋彼岸的日本购买呢？原因很简单，中国产品质量不行，无法达到国人的要求，中国缺少高质量的马桶圈和电饭煲的供给。同理，对于我国的出租车行业也是一样，国人并不是没有叫出租车的需求，而是叫来的出租车通常价格又贵服务质量又差，还会经常遇到拒载的现象，如此种种抑制了普通乘客乘坐出租车的意愿，专车市场的迅速崛起就映证了这个道理，价格实惠质量又高的专车迅速填补了市场的需求，获得公众的追捧。我们并不是没有乘坐出租车的想法，而是出租车的种种缺陷压抑了我们的消费意愿。所以，我国目前的当务之急就是在出租车行业进行供给侧改革，把出租车特许经营制度改革为普通许可制度，放宽准入主体和数量的要求，并尽快进行专车合法化相关方面立法，使得专车、出租车行业充分竞争，提高行业平均服务质量，更好地迎合消费者的需求。下面笔者将就出租车行业所能采取的政府规制改革做一番简要概述。

三、出租车行业准入的政府规制改革

一是适当放宽准入门槛。要提升出租车行业的服务品质就必须进行改革，而改革的出发点就是消除目前存在的行政垄断，如果不打破行政垄断，那改革只会沦为一个口号。对于出租车行业来说，消除行政垄断就要求政府放宽准入门槛，准许个体获得运营出租车许可证，给该行业带来公平的竞争环境。从经济角度来看，无论是个体司机还是隶属于出租车公司的司机，运营成本都是油费、车辆折旧费等费用，开出租车本质上是个人劳动，所以两方的组织成本均可以忽略不计。但是两者的收入之间却存在着巨大差别，之所以有这种差别，就在于隶属于出租汽车公司的司机必须要上交给出租车公司一定的管理费。这部分多缴纳的管理费正是由于出租车公司的行政垄断所造成，在经济上来看没有任何效率，在该行业大公司并不比个体户更有效率。从各国实践看，在出租车行业，各种企业形态在现实中都存在，但是，出租车企业的所有权由司机拥有以及出租车企业小型化是非常普遍的实践。[4]其次，我们可以改进经营权审批制度，换成另一种摇号制度，让大家都有机会获得经营权，这样也撇清了政府与经营者的利益关系，减少了权力寻租的可能性。

二是解除准入的数量限制。专车受到民众追捧的现象反映出我国出租车市场供不应求的现状，因此我们可以采取取消数量管制的方式来改革市场。政府对于准入市场主体数量的限制，无疑侵犯广大人民群众的利益。我国实行的是具有中国特色的市场经济制度，而市场经济得以顺利运行的核心乃是私有财产权的保护，政府对进入市场的数量进行限制无疑侵犯了民众的财产权。从经济的角度来看，政府完全没有必要担心放开数量限制会导致市场竞争加剧，出租车数量过多的情况。在政府放开出租车行业数量控制的情形下，如果出租车行业的平均利润率高于社会平均利润率，那么就会有更多的资本和人力涌入出租车市场。在数量增加到一定量以后，需求方的数量并没有显著的增加，这就会造成出租车行业的平均利润率渐渐走低，朝着社会平均利润率下滑。当出租车的平均利润率低于社会平均利润率时，又会有一些资本和人力离开该行业。再这样循环往复的市场调价下，出租车的平均利润率总是会在社会平均利润率上下来回波动，最终达到一个合理的数值。

综上所述，对于出租车行业的改革已是迫在眉睫，当务之急就是把严格的特许经营制度改进为普通许可制度，在准入主体和准入数量上放宽要求以实现充分的市场竞争，最终提升整个出租车行业的服务质量，真正做到还利于民。（作者单位：华东政法大学）

参考文献：

[1]孙连会.特许经营法律实务[M].北京：中国人民大学出版社，2013.51.

[2]汽车服务供给侧改革彰显政府责任

[EB/OL].http：//pinglun.youth.cn/wztt/201603/t20160315_7746016.htm，2016-03-15.

[3]中国青年政治学院经管学院副院长李石强认为，遇到事情不是找市场，而是找政府，把网络约车当做黑车管理是计划经济思维下的惯性。只有真正简政放权，该市场做的事情交给市场去做，政府把自己该管的事情管好，社会经济水平就能够充分发展起来。

[4]郭玉闪、王克勤、余晖.北京出租车业改革：公司化还是个体化？[N].南方周末，2004-05-06.