社区养老服务的独特价值、主要方式及发展对策

摘要：社区养老服务是社会养老服务体系的重要组成部分，兼具社区日间照料和居家养老支持两大类功能。我国社区养老服务主要有社区居家养老服务、日间照料和短期入住服务、社区老年人活动中心等设施提供的养老服务和兴建养老社区四种。总体而言，我国社区养老服务有了长足发展，但仍然面临许多挑战和问题，如服务人员的数量有限且专业素质不能适应养老服务需求等。促进我国社区养老服务持续稳定发展，必须着力解决投入不足、机构和设施不足、人员不足以及体制机构不顺、资源利用分散且效率低下等问题。

关键词：养老服务；社区养老；居家养老；日间照料

中图分类号：C916.2文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）05-0077-07

在我国以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系中，社区养老是一个重要的组成部分。我国社区养老服务兼具社区日间照料和居家养老支持两大类功能，其服务方式是多种多样的。要更好地满足老年人不断增长的养老服务需求，必须消除社区养老服务发展面临的一系列体制机制障碍，破解社区养老服务投入、设施建设、从业人员等方面的突出问题，促进我国社区养老服务持续稳定发展。

一、社区养老服务的独特价值

社区养老是我国社会养老服务体系的依托。一方面，它是居家养老服务的重要提供者，没有社区养老服务的充分发展，居家养老基本上是不可能实现的。另一方面，社区兴办的日间照料中心等养老服务机构弥补了机构养老的不足，发挥着机构养老不可替代的作用。此外，无论是在我国，还是在一些西方发达国家，养老社区集居家养老与机构养老于一体，作为一种新型养老服务模式受到不少老年人的青睐。与居家养老服务和机构养老服务相比，社区养老服务具有独特的价值和现实意义。

1.社区养老服务是居家养老的重要支撑

在我国，90%以上的老年人依靠居家养老服务度过老年生活。①但是，居家养老服务不可能仅由家庭成员提供，更多的要依靠社区等社会力量提供。居家养老是否能够真正发挥其应有的作用，主要取决于能否真正发挥社区养老服务的支撑作用。社区在居家养老服务方面的作用主要表现在四个方面：一是通过整合社区内的基础养老设施和民间组织资源，有效整合社区内的居家养老服务资源，这是提供居家养老服务的其他主体无法做到的。二是通过建立社区老年人服务需求信息库，依托信息平台把服务网络同社区内的养老服务资源有效衔接起来。三是通过承担养老服务对象的申报和审核工作，支持政府委托的居家养老服务机构和社区中介组织开展居家养老服务。四是通过宣传政府居家养老服务政策，把社区老年人的实际情况及其居家养老需求等信息反馈给相关部门，发挥上传下达的独特作用。社区提供居家养老服务的形式多种多样，如建立综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础

收稿日期：2016-04-16

作者简介：青连斌，男，中共中央党校科学社会主义教研部教授，中共中央党校创新工程首席专家，国家社会科学基金学科规划评审组专家，中国社会保障学会常务理事（北京100091）。

服务设施，开展老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、教育等服务；利用社区公共服务设施和社区场所，组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动；构建社区为老服务网络，为老年人提供就近、便利的多种服务。

2.社区养老服务能够弥补机构养老的缺口，有效避免或延缓老年人入住养老机构

为了应对人口老龄化趋势，缓解老年人入住养老机构难等问题，“十二五”期间我国各地都大规模兴建了一批养老机构，养老床位数量比“十一五”期间翻了一番多，从200多万张增加到近600万张。②尽管存在部分养老机构因选址、价格、服务等方面原因而出现床位空置的问题，但总体而言，养老床位不足、老年人入住养老机构一床难求的局面并没有根本改变。截至2015年第三季度，全国社区只有日间照料床位936150张，留宿照料床位1521148张。③社区养老服务机构的日间照料中心为家庭日间暂时无人或无力照护的老年人提供日间照料服务，可以有效缓解这部分老年人的养老服务难题，避免或延缓他们入住养老机构，从而弥补了机构养老服务的缺口。社区养老服务机构开办的短期托养服务可以有效缓解需要照顾老年人的家庭成员的压力，使他们得以喘息，同样可以起到避免或延迟老年人入住养老机构的作用。

3.与机构养老服务相比，社区养老服务能更好地满足老年人的心理需求

老年人在身体衰老的过程中，因为生理和社会环境的变化，会产生一些特殊的心理需求。一些老年人退出工作岗位后与原来同事的交往减少，与社会的接触面缩小，与整个社会大环境逐渐疏远，不可避免地会产生一种失落感。一些老年人退出工作岗位后空暇时间增多，但因缺少业余兴趣和爱好而无所事事，子女又忙于工作、难得有时间陪伴，因而很容易产生一种被冷落感。老年人与年轻人本来就存在代沟，这是社会发展中的必然现象，但一些老年人不能正确地看待这一问题，在与年轻人的沟通中固执己见，沟通不顺畅的情况经常发生，很容易出现所谓“老小孩”现象而精神苦闷，产生各种各样的心理问题。社区利用老年人活动中心以及社区卫生、文化、体育等各种涉老设施组织开展各种活动，是满足老年人精神需求、丰富老年人日常生活、充实老年人精神生活的重要途径。

4.社区养老服务能更好地满足老年人的归属感

归属感是老年人的一个重要心理需求。居民对自己所在社区的归属感和认同感，是社区的一个基本构成要素。社区居民在长期的共同生活和活动中，会对所在社区产生一种亲和感，形成一种“我们社区”的归属感和认同感。老年人往往在一个社区中生活了很长时间，他（她）的许多人际关系都是在社区内建立起来的，因而对社区有浓烈的感情和归属感。我国老年人养老有一个共同的特点，就是希望能够就近接受养老服务，不愿离开自己熟悉的社区环境，这同老年人的社区归属感密切相关。目前我国许多养老机构建在城市近郊甚至远郊，那里尽管自然环境不错，养老服务的硬件设施也不错，但老年人就是不愿意选择在那里养老。这从另一个方面反映了老年人在养老地点和养老方式的选择上，社区归属感是一个重要的影响因素。endprint

5.社区养老服务能更有针对性地就近满足老年人的各种特殊需求

老年是人生旅途的最后一个阶段，老年人面临比其他群体更多、更棘手的问题，会产生许多特殊的需要。社区开展的养老服务能够更有针对性地及时满足老年人的特殊需求。比如，有的老年人家庭关系不和睦，子女没有尽到应尽的赡养义务甚至侵害老年人的人格尊严、住房等财产利益，对于这种情况，社区可以为老年人提供法律咨询等法律服务，帮助其维护合法权益。又如，一些老年人丧偶后需要寻觅新的伴侣，社区的婚姻介绍机构可以为其牵线搭桥。进入老年期以后，人的各种病患增多，特别是老年慢性病多发，社区可以依托社区医院为老年人提供就近、及时的医疗服务。对于老年人的特殊需求，政府机构很难服务到位，老年人原来的工作单位无能为力，仅依靠其家庭成员又满足不了，社区则具有得天独厚的服务优势。

二、我国社区养老服务的主要方式

社区养老服务兴起于20世纪下半叶，其源头可以追溯到20世纪初欧美国家的“睦邻运动”④和20世纪50年代联合国倡导的“社区发展计划”。我国社区养老服务起步较晚。1981年，民政部在全国倡导发展社区服务事业，为老年人服务成为社区服务管理的内容。1986年，民政部首次提出社区服务的概念，随后颁发了一系列推动社区服务发展的指导性文件。2001年，民政部颁布《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》，民政部及省级民政部门通过发行福利彩票筹集福利资金，集中使用于资助城市社区的老年人福利设施、活动场所和农村敬老院建设。后来遍布我国城市社区的许多日间照顾中心，就是在实施“星光计划”过程中建设的“星光老年之家”的基础上升级改造而成的。2002年9月，辽宁省大连市率先在街道社区设立居家养老院，开展为老年人提供日常生活服务的居家养老服务尝试。随后，一些城市社区陆续开展了社区居家养老服务。“十二五”期间，各地在社区养老服务实践探索中充分发挥社区日间照料和居家养老支持两大类功能，一方面大力发展社区居家养老服务，另一方面在重点发展日间照料中心和短期入住机构的同时，重视发挥社区老年活动中心以及社区卫生、文化、老年教育等基础性养老服务设施的功能，依托城市社区信息平台，在社区普遍建设为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助或服务方式，建设便捷有效的为老服务信息系统。截至2014年年底，我国各类社区有养老服务机构和设施18927个，互助型养老设施40357个，留宿和日间照料床位187.5万张；全国城乡社区养老服务覆盖率分别达到70%和37%。⑤从目前全国各地普遍开展的社区养老服务实践来看，主要有以下四种服务方式。

1.大力发展社区居家养老服务

提供社区居家养老服务是我国社区养老的主要功能之一。目前我国各地都出台了社区居家养老的发展规划和地方性政策，从地方政府到社区建立了一整套居家养老服务体系。各地发展社区居家养老服务的具体做法以及社区提供居家养老服务的具体内容不尽相同，但大都涵盖为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理、精神慰藉等方面服务。

2.重点发展社区日间照料中心和短期入住机构

社区日间照料中心可以为家庭日间暂时无人或者无力照护的老年人提供日间照料服务；社区开办的短期托养机构则可以为因家庭成员有事外出、度假等而临时不能受到照顾的居家养老的老年人提供短期入住服务。发展这两种社区养老服务机构，充分发挥它们的作用，可以延迟或避免老年人因家中无人照料而入住养老机构，从而有效缓解当前我国养老机构床位不足的困境。并且，建设和运营社区日间照料中心和短期托养机构投资少、见效快，这两种社区养老服务机构一般都在老年人熟悉的长期生活的社区，紧靠老年人的家庭，因而老年人更愿意接受这两种养老服务机构。从目前我国许多城市建设和运营的日间照料中心来看，既有共性也有一些个性，既有相同的做法也有一些特色做法。共性或相同的做法主要体现在建设模式和服务对象方面：社区日间照料中心基本上都是由社区建设的，或是在社区原有设施的基础上改建而成的，服务对象主要是本社区的老年人。稍有不同的是，有的社区日间照料中心如浙江省杭州市白塔岭社区日间照料中心由社区与驻区单位合作共建，对服务对象有一定限制。⑥个性或特色做法主要体现在运营管理模式上：有的社区日间照料中心由社区自我管理，有的由社区与老年公寓、托老所共同管理或委托老年公寓、托老所代管和运营，有的引进社会组织管理运营，有的则委托专业社工管理运营。

3.综合发挥社区老年活动中心等社区设施的养老服务功能

我国在社区建设中不仅加大了城市社区日间照料中心和农村综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础性养老服务设施的建设力度，而且加强了社区老年人活动中心以及社区生活、文化、体育、医疗卫生、老年教育等方面的为老服务设施建设，为老年人提供就近、便利的多种养老服务。生活能够自理的老人走出家门就可以在社区的为老服务设施中接受服务和参加活动，不能生活自理的老人也可以依托社区为老服务平台和为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助和服务方式，获得上门服务以及生活照料、医疗护理、文化娱乐、心理慰藉等方面服务。

4.新型养老社区的兴起

养老社区是一个舶来品，近年来在我国一些地方悄然出现，并形成了一些独具特色的新型养老社区。这方面最典型的当属海南省三亚市的一些新建小区和城乡接合部民居区，那里俨然成了北方老人的“候鸟式”养老社区。据有关统计，三亚市户籍人口约60万，其中60岁及以上本地户籍老人只有6万多人，而来自全国各地的“候鸟老人”的数量超过了38万。这些“候鸟老人”主要来自东北、西北和长三角一带，其中四分之三是东北人，来自黑龙江省哈尔滨市的老年人最多。2015年哈尔滨市在异地养老的老年人中，绝大部分的目的地是海南省三亚市。这些老人每年冬季南迁，春夏北归，大部分在三亚市居住时间为3—5个月，呈现出典型的候鸟特征。⑦目前，三亚市一些所谓“拎包入住”的新建小区的住房基本上都被北方人购买，其中主要是老年人，因而这些小区事实上已成为一种新型养老社区。在我国其他一些地方，也出现了一些各具特色的养老社区或养老社区雏形，如浙江省杭州市金色年华金家岭退休生活中心⑧、武汉颐乐园老人村、上海奥古新诺颐养中心⑨等。目前，国内一些企业和机构投资建设的大型老年公寓通常都建有老年人养老公寓，还附设了医院、康复锻炼设施设备、生活服务设施如超市、理发店、银行以及其他文化娱乐设施，初步具备了养老社区的雏形。endprint

三、我国社区养老服务发展的成效

如前所述，我国社区养老服务是在社区服务的基础上发展起来的，是社区服务的一项重要内容。进入新世纪以来，我国政府和社会各界对社区养老服务的重要性逐渐形成共识，政府加大了对社区养老服务的投入和支持力度，各地社区在实践中不断探索养老服务的形式和方式，社区养老服务的内容不断拓展和充实、方式越来越多样化、受益人群范围不断扩大、质量和效果不断提高。我国社区养老服务发展的成效大致可以归纳为以下四个方面。

1.初步形成了促进社区养老服务发展的法律政策体系

社区养老是我国社会养老服务体系的重要组成部分，发展社区养老服务必须有相应的法律政策作保障。经过各方面努力，我国已经形成了以《老年人权益保障法》为统领，以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》等法规为指导，以国务院有关部门出台的一系列规范性文件和地方政府制定的关于发展社区养老服务的地方性政策为基础的促进社区养老服务发展的法律政策体系，为社区养老服务的持续稳定发展提供了规范性指导和保障。

2.探索并逐步形成了符合我国国情的社区养老服务体系

与接受机构养老服务相比，接受社区养老服务的老年人不需要离开自己熟悉的社区环境，也不需要改变自己的生活习惯，因而社区养老更容易为老年人所接受。事实上，我国绝大多数老年人因为各种原因，不会选择机构养老，而是选择社区居家养老，辅之以必要的其他社区养老服务如社区日托等。基于此，各地对如何发展社区养老服务进行了大量的探索和尝试。上海市率先实行“以家庭为单位，以社区为依托，以专业化服务机构为载体，以上门、日托或邻里互助为形式”的社区居家养老服务体系，其他地方也相继大力发展社区居家养老服务，服务的内容从上门做饭、打扫卫生、清洗衣物等逐渐发展到为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等。目前，我国社区养老服务已经发展成以居家养老和社区日间照料两大功能为主的服务体系。这一体系的内容主要包括四个方面：一是社区居家养老服务。社区养老服务中承担职责最多、服务对象最多的就是社区居家养老服务。二是社区日间照料和短期入住服务。发展社区日间照料中心和短期入住机构是近年来社区养老服务发展的重点。三是社区老年人活动中心以及社区生活、文化、体育、医疗卫生、教育等基础服务设施和为老服务热线、紧急救援系统等为老服务设施为老年人提供的多种养老服务。四是兴建养老社区。为老年人安享晚年提供服务的养老社区在我国一些地方已悄然出现，形成了一些独具特色的新型养老社区。

3.社区养老服务机构和设施得到较快发展

近年来，从中央到地方都加大了对社区养老服务机构和设施的建设力度。一方面，大力发展社区日间照料中心和短期托养机构；另一方面，健全和完善社区老年人活动中心和社区生活、卫生、文化、体育等方面的服务设施。截至2014年年底，全国共有各类社区服务机构31.1万个（社区服务机构覆盖率达45.5%），其中社区服务指导中心918个，社区服务中心23088个，社区服务站120188个。⑩特别值得一提的是，我国农村地区以乡镇敬老院为基础提供日间照料和短期托养服务，发展区域性养老服务中心的工作有了重大进展。2013年起，民政部联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托村民自治组织建设了大批农村幸福院，为农村老年人的社区养老服务提供了基本的硬件设施。B11

4.缓解了老年人的养老服务需求问题

我国2亿多老年人中绝大多数选择居家养老，社区居家养老机构为他们提供了可靠的服务。北京市“9064”（“90%的老年人依托家庭养老，6%依托社区养老，4%依托机构养老”）和上海市“9073”（“90%的老年人依托家庭养老，7%依托社区养老，3%依托机构养老”）是两个具有代表性的社会养老服务体系发展方案，按照这两个方案，6%—7%的老年人可以依靠社区养老，这部分老年人的养老难题主要在于日间家庭无人照料或家庭成员临时、短期不能照料。发展社区日间照料中心可以解决家庭日间暂时无人或无力照护老年人的日托服务问题，开办社区短期托养机构则解决了家庭成员因有事外出、度假等而临时不能照顾居家养老的老年人的短期托养问题，同时有效缓解了需要照顾老年人的家庭成员的压力。虽然目前缺乏接受日间照料和短期托养服务的老年人的确切数据，但可以肯定的是，随着日间照料中心和短期托养机构的进一步发展，受益的老年人的数量会不断上升。我国农村依托村民自治组织建设的农村幸福院，年服务农村老年人超过5000万人次，从一个侧面证明了这一点。

四、促进我国社区养老服务持续稳定发展

为应对人口老龄化的严峻形势，我国加强了包括社区养老服务在内的养老服务业的发展。在进入新世纪以来的十几年间，我国社区养老服务有了长足发展，但也面临许多挑战和问题，突出表现在投入不足导致社区养老服务供给不足，社区养老服务机构、设施的发展不能满足巨大的社区养老服务需求，社区养老服务的供给与需求脱节导致本来就紧缺的社区养老服务资源的浪费，以及社区养老服务专业人员数量不足、志愿服务人员紧缺等导致社区养老服务质量低、老年人享受社区养老服务的满意度低等方面。促进我国社区养老服务持续稳定发展，必须着力做好以下工作。

1.加大社区养老服务体系建设投入

发展社区养老服务需要大量资金，确保足够的资金投入是社区养老服务持续稳定发展的重要物质条件。目前，我国社区养老服务体系建设资金主要来自四个方面：中央财政专项用于社会福利事业的彩票公益金；民政、教育、文化、体育等部门划拨资金；社区自筹资金；社会资金，包括社会捐赠。从总量上看，近年来，中央财政专项用于社会福利事业的彩票公益金中安排养老服务设施更新改造项目的资金额有了很大增长，但相对于我国数量众多的老年人和社区，这部分资金远远不够；民政、教育、文化、体育等部门划拨用于社区老年人活动中心以及社区文化、卫生、体育等设施建设的资金总量有所增加，但仍然不足；社区自筹资金因各个社区的情况不同而存在相当大的差异，如有的社区通过社区服务收费、物业收费以及第三产业经营，可以筹集到较多资金用于支持社区养老服务，但更多社区难以自筹资金用于填补社区养老服务发展的资金缺口；社会资金受种种限制和其他原因，进入社区养老服务领域的积极性不高。目前，社区养老服务资金投入相对充足的社区主要是一些大单位的职工住宅小区，以及一些驻区单位比较多、单位经济实力比较强的社区。从实践效果来看，中央财政通过用于社会福利事业的彩票公益金安排适当的养老服务设施更新改造项目资金，起到了四两拨千斤的作用，今后应该坚持这一做法。此外，加大社区养老服务建设投入，一方面要努力破除社会资金进入社区养老服务领域的体制机制障碍，让社会资金逐步成为发展社区养老服务的一个重要资金来源；另一方面要将社区养老服务建设投入纳入政府财政预算，并在民政、文化、卫生、体育等专项经费预算中加大对社区养老服务体系建设的资金支持。总之，国家财政投入应当成为未来社区养老服务发展的主要资金来源，其他资金仅是社区养老服务发展资金的补充，这样才能确保社区养老服务发展资金充足、稳定。endprint