论城市社区养老服务中的政府责任定位

蔡文波+石毅+台晨晨+周晓敏+周晓航

[摘要]为适应快速增长的养老服务需求，政府将养老服务的职能及责任转移给社区，从而突破了传统的家庭养老模式和机构养老模式，形成了“以家庭养老为核心，社区服务为依托，专业化服务为依靠”的城市社区养老模式。但是在现实中，这一养老模式凸显出不少问题，公众对社区所提供的养老服务存在诸多不满。通过对武汉市H社区和Q社区养老服务的实践调研对比，不同社区公众养老服务满意度的差异根源于政府引导、保障、监管、法律责任的差异。因此，在养老主体和养老资源多元化的条件下，只有系统探究社区养老中政府责任的落实方法，才能进一步推进我国养老服务的科学化、规范化和人性化，进而获得更高的公众满意度。

[关键词]社区养老；公众满意度；政府责任

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.055

1 问题的提出

随着老年人口数量多、增速快、高龄化趋势的日益明显，传统的家庭养老模式和机构养老模式已经不能顺应社会发展的现实要求。政府逐渐将自身的部分职能转移给社区，1987年民政部正式提出社区服务的意见，2000年部分城市社区居家养老试点，社区开始逐步发展成为养老服务的又一提供主体。社区养老，是一种将机构养老中的服务引入社区的居家养老模式。它弥补了家庭养老和机构养老模式的不足，让老人在家居住的同时享受社区养老机构的专业服务。但是这种养老模式在实施过程中总体上存在着数量不足、质量不高、服务流于形式化、服务内容空洞且不适用等问题，公众对社区所提供的养老服务并不完全满意。

国外学者在福利多元主义论的影响下，提出“引导社会机构、市场和个人进入社区养老服务体系，但政府应在其中发挥核心作用”的观点。国内不乏对社区养老中政府责任的研究，主要观点集中在政府如何规范家庭养老和机构养老，以此促进社区养老的发展。一些学者认为社区民办养老机构是推进社区养老的重要力量，从正面论述了民办养老充分利用社会资源，借助政府力量所能达到的养老效果。有的研究侧重点在于对养老服务的现状调查和问题总结，宏观性很强，但缺乏微观的论证视角。文章以创新视角——公众的满意度为线索，以H社区与Q社区的实践调研对比为基础，通过差异对比找出影响满意度的主要症结所在，从现实角度论证满意度和政府责任的逻辑关系，并以此为基础对于如何强化社区养老中的政府责任提出建议。

2 城市社区养老中的公众满意度调查——以武汉市H社区和Q社区为例

2.1 H社区和Q社区的基本情况简介

H社区地处武汉市的政治、经贸和文化中心，该社区人口总数约为8200人，人口结构呈收缩型，比较稳定。且是武汉市多项社区改革的试点社区，在创新社区公共服务的管理模式方面成果显著，居家养老社工服务站和专业的养老机构已经投入运营，社区养老发展态势良好。

Q社区地处武汉市城乡接合地带，社区人口总数约为2600人，居民大多是由农转非过渡而来，外出务工者占比大，空巢老人居多，社区的配套基础设施处于初级阶段。虽然近些年来该社区一直在积极学习其他社区的先进治理经验，但是仍然存在较大差距。

2.2 问卷设计与调查样本选择

本课题以武汉市H社区和Q社区为例，选取社区工作人员、老年群体及其家庭成员作为目标群体，采用问卷调查的方法。调查问卷主要分为两个部分：一是基本情况调查；二是满意度调查。共发放问卷300份，有效回收285份，有效问卷回收率95%。

本次受访者男性147人，占比51.6%，女性138人，占比48.4%；其中55岁以下占比10.5%，56～65岁占比28.4%，66～75岁占比43.2%，76岁以上占比17.9%；男女比例以及年龄分布均衡。

在对满意度的调查中，本课题组设计了以下七个衡量标准，用李克特量表（Likertscale）五分法进行测量，分为非常满意、比较满意、一般满意、不太满意、很不满意，并对其赋值，分别为5分、4分、3分、2分、1分。采用SPSS 17.0统计软件对数据进行录入处理，经比较均值分析得出H社区和Q社区居民养老满意度及综合满意度的平均分值，其对比情况见下表。其中“1，2，3，4，5，6，7”分别代表“物质生活保障、社区医疗卫生、社区居住环境、社区文娱活动、社区人际氛围、社区人员的服务态度、社区人员的办事效率”。

由下表可知，H社区满意度综合得分比Q社区高0.11，且除了社区居住环境、社区人际氛围差异较小，其他五项的差距都大于0.1，表明Q社区的养老服务发展落后于H社区程度较大。

3 公众养老满意度与政府责任间的关联分析

基于调查，社区养老服务满意度不高的症结在于政府引导责任、保障责任、监管责任、法律责任的缺失。

3.1 引导责任的缺失

综合H社区和Q社区的现实情况，家庭与社区机构在养老服务的提供方面存在数量少和质量低的情况。基于调查数据，老年人养老金组成中，退休金占35.1%，个人储蓄占31.6%，子女赡养占20.0%，社会保障给付占13.3%。所以从家庭养老作用发挥的情况来看，老年人养老金主要来自退休金或者个人储蓄，社会保障给付、子女赡养所占比例较小，部分家庭中存在不照顾老人甚至还在啃老的子女，老年人生活负担很大；从社区养老机构的发展情况来看，老年活动室、日间照料中心、社区食堂等盈利性质很重，部分家庭困难的老年人无法享受这些服务。源于经济发展水平和地缘位置的差异，社区机构在H社区的成立相对更多，Q社区仅有一些老年活动室。

3.2 保障责任的缺失

一是政府资金投入不足，居民的物质需要得不到满足。在社区医疗卫生方面，社区卫生服务中心（站）建设水平低，其发挥的作用非常有限。居民普遍表示社区医院只提供一些常用药品和医疗保健的服务，大病重病必须去大医院医治。且部分卫生服务站还未完全与居民医保衔接起来，参保者在社区卫生服务站就医，部分还不能报销。二是公共服务分配不公，城乡差别大。以养老金为例，城乡差异在基本养老金的发放上最能体现出来，H社区适龄的老年人比Q社区适龄的老年人领取的基本养老金高出2倍左右，机关事业单位离退休金是普通城镇职工退休养老金的2～3倍，这使公众对养老服务的公平性和公益性产生了严重的质疑。保障责任的缺失导致社区养老缺乏稳定性、水平低、流于表面与形式化。

3.3 监管责任的缺失

政府将养老服务转移给社区之后，对其没有细化责任，缺乏全面管理及相应规章制度的规范。在调查中，45.2%的居民反映社区对其关注度很低，仅有30.1%的人表示社区的办事效率及时且有效，居民对社区人员的办事效率和服务态度存在不满，尤其是在老年人居住环境的改善提高和便民利民服务方面。如在室内设施的升级改造，厕所防滑设施的建设，居民楼加装电梯等缺乏相应的措施，居住环境的适老化程度很低。H社区居民多居住在楼层较高的小区里，但是电梯还没有普及，部分电梯老化很严重，高龄老年人上厕所有滑倒致瘫痪或者死亡的现象，车道狭窄拥挤，严重影响老年人的出行安全。

3.4 法律责任的缺失

一是国家法律政策制定得不完善，有很多领域法律还没有涉及，如提供养老服务的机构和享用者相互权利义务关系缺少明确的法律规定，社区工作人员的部分工作只是受制于少量规章制度或者道德。二是法律制度缺乏实施细则，现行的《老年人权益保障法》制定时间比较早，其规定都是宏观性的、原则性的，缺乏在某个方面的具体实施办法，在执行过程中存在很多漏洞。三是居民普遍法律意识淡薄，当自身利益受到侵犯时，无法正确有效地利用法律武器保护自己，此现象在Q社区更为严重，所以城郊接合部地区法制建设亟待提高。

总地来说，政府责任的履行情况与公众养老满意度息息相关，政府责任与养老满意度是一种投入与产出的关系，呈正相关态势。

4 城市社区养老服务中强化政府责任的对策建议

针对我国城市社区养老服务中政府引导、保障、监管、法律责任缺失的现实状况，拟提出以下对策建议。

4.1 加强引导，实现社区多主体合作养老

第一，积极引导家庭养老功能的发挥，促进社会爱老、助老风气的形成，加强对年青一代思想观念的培养。第二，整合市场和社会力量，尤其是城郊接合部地区由于历史、现实的条件限制，导致其社区机构发展严重滞后。当地政府应该关注社区的现实状况，整合社会资源，引导各方力量参与养老服务，降低养老服务机构的准入门槛，简化养老服务申报程序，实施养老项目备案制度，为市场和社会的介入创造一个良好的环境。

4.2 加大投入，完善政府保障机制

其一，强化自身责任意识，发挥在养老服务中的主体作用。政府责任意识的缺乏根源于认识不足，所以政府从理念上应该明确自身是提供公共服务的主体，其购买养老服务是公共服务方式的创新，是职能的转移，并不是责任的转移。所以，政府应该加大公共服务的投入力度，优化养老服务体系，以政策扶持为导向，以资金为保障，重点推进医保与社区医院的对接，提高老年人养老保障水平。其二，优化养老结构，提高服务质量。在服务过程中，健全“助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急”的服务项目，实现物质保障、照料保障、医护保障和精神保障“四位一体”的有机结合。

4.3 完善管理和监督制度，推进社区养老体制机制规范化

由于市场自发性、盲目性、滞后性的固有弊端，客观上要求政府发挥宏观调控的职能，规范管理和监督制度。一是政府可以直接建立相应的规章制度，以量化的方式考察社区工作的有效性和可行性。定期开展检查工作，落实政府在居民居住环境、室内设施改造、基本医疗服务等方面的切实责任。二是充分激发社区居民自觉参与监督的积极性，畅通监督渠道，实现投诉有门，投诉有效。三是慎重对待居民的反映意见，认真调查核实相关事件，切实保证居民合法享有知情权、参与权。

4.4 健全法制，推进法律在社区的普及和实施

目前，我国缺失在全面规制社区养老服务的专项法律，《中华人民共和国老年人权益保障法》只是起了纲要的作用，对于具体如何实施并未做出详细规定。政府必须重塑法制，结合社区养老中的具体事项，制定专项法律法规，规定具体实施细则；普及法律知识，重点加强城郊接合部和农村等法制建设薄弱区域的法律宣传和法律教育，引导社区居民知法、懂法、守法，学会正确应用法律武器保护自己；同时，对养老的服务对象、服务设施、服务人员、服务反馈和处理工作进行规范，严厉打击社区及社区人员工作中的违法乱纪行为，使养老服务工作做到有法可依、有章可循。

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