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安徽凤阳财政支农资金投入效能调研报告

2016-05-30张萍

当代农村财经 2016年1期
关键词:凤阳县支农现代农业

张萍

近年来,安徽省凤阳县以打造“国家级现代农业强县”为目标,围绕稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求,以现代农业发展和美好乡村创建为抓手,逐年加大财政支农投入,全面推动“创新发展、绿色发展、健康发展、转型发展”,大力实施“稳农固本”等战略,农业基础建设进一步加强,农业结构调整得以推进,农业农村经济得到了持续健康发展。

一、凤阳县“十二五”财政支农资金投入情况及成效

(一)财政支农资金投入总量

“十二五”时期,凤阳县财政支农资金总投入579879.02万元,其中:农民补贴、补偿类支出117632.3万元,农业生产发展类支出96897.86万元,农业生态修复和治理类支出37611.1万元,农村社会事业及公共服务类支出302542.85万元,扶贫开发类支出2992.33万元,其他类支出22202.58万元。

(二)财政支农资金管理的主要做法

1.科学合理调度,做好资金保障。在保证工资和运转的基础上,合理调配资金,保障民生工程及各项支农项目资金的供给和有效运用,为全县 “三农”工作提供了坚实有力的资金保障。

2.加大财力支持,兑现惠农补贴政策。为及时足额兑现各级惠农补贴政策,凤阳县财政采取一个漏斗支付,由财政“一卡通”方式直接发放惠农补贴资金。

3.完善体制机制,加大财政投入。按照《凤阳县促进现代农业发展奖补办法》和《凤阳县促进现代农业发展奖补办法实施细则(试行)》,通过为规模经营主体提供补贴,为规模种粮大户提供服务,培育新型种粮农民。同时,采取以奖代补的方式,加大引导示范性投入。对100亩以上的种植大户,水产、畜牧养殖大户,中央、省、市级产业化龙头企业等十类农业生产发展项目进行奖补,奖补资金纳入当年财政预算。近四年来共奖补现代农业生产发展资金4632.74万元,鼓励和引导农业经营方式由分散经营向适度规模经营转变,加快了全县现代农业发展。

4.着力创新发展,培育新型主体。印发《凤阳县2014年财政支持农民合作社创新试点工作方案》,给予新认定的家庭农场每户一次性奖补0.5万元;对获得国家、省、市示范家庭农场称号的,分别一次性给予5万元、3万元、1万元奖励;对新受让流转土地50亩以上,合同期限5年以上的单个业主,每亩一次性给予100元奖励;对100亩以上的种植大户,水产、畜牧养殖大户,中央、省、市级产业化龙头企业,农产品质量安全和科技创新,农业服务体系建设,农民合作经济组织,土地流转,农村能源等十类农业生产发展项目进行奖补,奖补资金纳入当年财政预算。

5.转变发展方式,推进农业现代化。自2012年起,凤阳县财政部门周密安排,组织农委、农机等部门,科学谋划与申报,连续四年获得了中央财政现代农业生产发展项目支持,争取中央财政现代农业生产发展资金累计达3069万元。依靠科技进步和提高农民素质转变,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

6.加强水利建设,夯实农业基础。按照《凤阳县农田水利基本建设考评奖励办法》,对验收合格的小水库、塘坝、河、沟、渠道、小型泵站更新改造、小型水闸新建、加固、堤防加固、农田和中小灌区改造等小型水利工程进行奖补。2012年兑现奖补资金1895.8万元,2013年兑现奖补资金2100.5万元,2014年兑现奖补1858.42万元,2015年兑现水利奖补资金2436.77万元。

7.加大生态投入,促进森林增长。按照《凤阳县促进现代林业发展奖补办法》和《凤阳县“四十万亩森林增长工程”财政资金奖补暂行办法》规定,对林业合作组织、造林经营管理、林产品质量安全与科技创新等方面给予财政奖补。2013年以来,总计投入森林增长工程资金8239.67万元,其中:2013年投入1867万元,2014年投入2856.2万元,2015年投入3516.47万元。

8.整合支农资金,确保“三农”投入。以农业产业规划为前提,以支农项目资金为基础,以粮食生产为平台,充分发挥财政资金的杠杆作用,努力推进各类财政支农资金整合,带动农口部门和社会资金投入,集中财力办实事、办好事。近三年来,共整合资金91093.4万元,确保了“三农”投入,促进了产业提升,推进了美好乡村建设,加快了现代农业和城乡一体化的发展步伐,促进了农村经济的良性循环和可持续发展。

(三)财政支农资金管理成效显著

1.粮食生产稳步增长。近年来,凤阳县粮食产量逐年增加,实现了“十连丰”。2014年,全县种植面积198.8万亩、总产73.1万吨,分别比2010年增长5.27%、2.74%。

2.基础设施得以改善。一是水利建设步伐加快。现有中型水库4座,小型水库133座,5000方以上当家塘坝8766面。全县蓄水工程总库容3.8亿立方米,兴利库容2.3亿立方米。已建成固定机电排灌站147处,329台套2.92千瓦。二是农机装备水平提高。全县农机总动力达到116.7万千瓦。农机化综合作业水平达到78.9%,高出全省平均水平11.7个百分点。三是农业生产水平改善。通过中低产田改造、土地整治、标准良田与小农水建设等项目实施,有效灌溉面积87.98万亩,旱涝保收面积64.74万亩。四是农村交通建设惠及千家万户。全县通村公路里程已达650公里,实现了村村通水泥路。

3.发展方式转变明显。一是农村土地流转规范有序。全县流转土地面积38.96万亩,占承包耕地的36.1%,其中新型经营主体流转面积达40.5%。二是新型农业经营主体快速成长。全县规模经营大户达1834户,50亩以上种粮大户1290户。认定家庭农场376家,其中20个被认定为县级示范家庭农场。培育农民专业合作社821家,其中国家级示范合作社5家、省级7家、市级7家。三是农产品品牌建设势头较好。17个无公害农产品生产基地和103个无公害农产品获得认定、认证, 9家企业19个产品获得绿色食品标志使用权,1家企业取得有机食品认证。四是农业产业化步伐进一步加快。目前全县共有农业产业化龙头企业80家,其中国家级1家、省级14家、市级18家、县级47家,5亿元以上企业1家、1亿元以上15家、5000万元以上22家。

4.农业现代化发展迅速。大力推进“一村一品”、“一乡一业”建设,积极培育特色农业和高效产业。特别是在《凤阳县促进现代农业发展奖补办法》的政策激励下,调整了农业产业结构,发展现代农业已由政府推动转变为农民的自觉行动,千亩蓝莓园初步形成,成为安徽省最大的蓝莓育苗和生产基地。

5.农民生活水平不断提高。近年来,凤阳县不断加大民生工程建设投入力度,新型农村合作医疗、城乡义务教育经费保障、农村最低生活保障、“五保户”供养等一大批民生工程和扶贫开发项目的实施,全县农民生活条件得到极大改善,生活质量大大提高。2014年,农村居民实现可支配收入8080元,比2010年增长40.28%。全县21个贫困村、3.42万贫困人口中,有10%以上实现了脱贫。

二、当前财政支农工作存在的问题

(一)农业基础设施薄弱,有待财政强化支持。近年来,虽然通过一系列农田基本建设等项目实施,对68.13万亩中低产田进行整理,但还有近60万亩中低产田需要改造。

(二)农民应用科技水平低,需加大财力培育。全县34.5万农村劳动力中,直接从事农业生产的多为农村留守妇女、老人和儿童。农技推广队伍已经断档,缺兵少将现象逐渐显现。

(三)农民合作组织管理能力弱,带动力不强。据调查,全县合作社大多数农产品为自产自销,种植品种单一,97%合作社没有自己的品牌产品。农民专业合作组织的管理能力普遍较弱,人、财、物管理不严谨,不规范,没有长期发展规划和目标,对财政支农项目支持认识不足,项目编制和支出管理不够严格,带动能力不强。

(四)龙头企业经营管理水平低,市场竞争力有待提高。全县现有的农业产业化龙头企业都存在着起步晚、规模小、资金薄弱等问题。大部分企业主对人才引进、品牌意识等认识不足,新产品开发受资金和知识限制,农产品只能以粗加工为主,产品附加值不高,削弱了企业自身持续发展能力,部分企业财务管理不规范,综合素质不高,不能胜任财政支农项目规划、编制、执行等方面的管理需要。

(五)财政支农项目资金县级配套难落实。中央、省、市下达许多支农投资项目,大部分规定县级财政要安排配套资金。从目前情况看,县级财政困难,无法承受太多的资金配套要求,造成项目资金缺口,形成了一些“半拉子”工程。

三、加强财政支农资金管理的对策建议

(一)广开渠道增加支农投入

1.继续加大农业基本建设投资力度。建立与财力增长相适应的支农支出增长机制,保证农业投资有正常稳定的来源,确保农业基本建设投资保持在较高水平。

2.调整财政支农资金投入的使用方向。针对财政支农资金投人不合理的状况,调整和优化农业财政支出结构,强化农业基础性投入。改变财政投人方式,减少政府直接办项目,加大对农民和社会办项目的补助。根据自身财力,确定财政支农的重点区域和重点项目,分期分批投入,让有限的财力发挥更大的效益。

3.拓宽支农资金来源渠道,建立多元化的投融资体制。“十三五”时期,应鼓励社会投资者投资农业,鼓励金融资本向农村倾斜。应逐步建立以农民个人投资为主体,国家财政性投资为引导,信贷、外资等各类资金为补充的多渠道、多元化农业投资格局。

4.整合财政支农投入,完善财政支农资金管理体制。对现有农业项目和资金进行整合集中,对于目前由不同渠道管理的农业投入,要加强统筹协调和统一安排,防止项目重复投资或投资过于分散,使有限的资金发挥出最大效益。在资金分配方面,应考虑县、乡的财政支出压力,加大对县、乡财政的转移支付力度;在财政支农资金使用与管理方面,进一步放权给县、乡两级财政,明确各部门的职责和分工,确保农业财政资金使用的科学、安全。

5.逐步建立对农业科技投入的补贴制度。建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。改革财政资金使用办法,增加农业科研等方面支出,实施“科教兴农”战略,建立财政支出“科教兴农”的投人新机制。增加对农业社会化服务体系、农产品市场信息体系和农产品质量安全体系的投入。积极支持农业结构调整,加快高效、专用农产品生产基地建设,发展名、特、优农产品生产。

(二)发挥财政资金的引导撬动作用

1.开展融资风险基金补偿,财政将部分财政资金以基金形式存入银行,银行放大数倍资金,以无抵押或弱抵押方式向种粮大户、农民专业合作组织、家庭农场放贷,解决农业生产资金不足和“贷款难”问题。

2.贷款贴息,解决“贷款贵”问题。财政通过对符合条件的农业贷款利息予以补贴,降低贷款成本。

3.开展农业保险,解决农业“风险高”问题。由财政对自然灾害、疫病等农业保险予以保费补贴,使农民灾后恢复生产有保障。

4.投资基金,解决企业“实力弱”。 按照“政策引导、协作联动、风险可控”的思路,搭建大型农业项目融资平台。由财政参与出资设立基金,引导社会资本投向符合现代农业发展方向的单位或组织。加大二次保险的覆盖面,探索开展保单质押贷款业务,进一步规范农业保险行为,完善农业保险和风险分担机制。充分发挥财政资金对金融资本的引导和撬动作用,引导更多社会资源向农村聚集,努力实现财政和金融支农政策两轮驱动。

(三)拓展财政支农领域

1.健全主要农产品补贴和收储制度,提高国家粮食收储能力,稳步提高粮食最低收购价。

2.深化农村综合改革,维护农村土地确权成果,扎实开展村级“一事一议”财政奖补,加强对已建成项目的后续管护。

3.加快推进农村土地流转,鼓励和发展农村适度规模经营,扶持培育农业生产大户、农民专业合作组织、家庭农场等新型农业生产经营主体。

4.采取购买服务等方式,鼓励和引导社会力量参与公益性服务。

(四)加强支农资金管理

1.管理财政支农资金的财政人员应提高管理水平,各级财政部门应有计划加强对财政工作人员的业务培训。

2.改变过去“人向我要钱”为“我送钱到户”,减少财政支出环节,加快支出进度。补贴类资金通过财政“一卡通”直接发放到户,部门预算资金和财政专户资金实行国库集中支付。

3.把“统筹、改革、监管”作为工作主线,按照“用好、用活、管严”的要求,加强支农资金管理,提高资金效益,为建设“国家级现代农业强县”提供财力和制度保障。

(五)创新财政理念,完善支农机制

1.创新杠杆引导机制,做好农业发展的“孵化器”。突破财政单一支持,综合运用支农政策工具,引入公私合作等模式,完成农村水利、安全饮水等基础设施投资项目;用“政府购买”方式,解决农业社会化服务;用“奖补结合”的方式,推进农业产业化;用“民办公助”的方式,实施农村环境治理。

2.创新保障调控机制,做好农民收入的“倍增器”。将财政扶贫作为实现农民收入倍增的重要抓手,实行科学识别,精准扶贫;信息统计,动态监测;农民参与,立体监督,巩固扶贫攻坚成果,实现农民脱贫致富。

3.创新整合统筹机制,做好支农资金的“粘合剂”。进一步推动支农管理职能调整和资源整合,积极推进预算编制环节的资金整合,从源头解决资金集中投放、管理、监督的问题。

4.切实转换投入方式,做好财力保障的“服务器”。改革涉农转移支付制度,下放审批权限,充分发挥基层财政资金的引导和实施主体作用。

(六)完善政策措施,统筹服务“三农”

1.支持发展农业优势主导产业,开掘农业产业体系的深度。一是打“资源牌”。围绕凤阳县小麦、水稻、玉米、大豆、水产、生猪、牛羊、蓝莓、葡萄、油茶、万寿菊等优势特色农产品,支持推进标准化、规模化、设施化建设。二是打“区域牌”。围绕小岗现代农业示范区,总铺的蓝莓、葡萄产业园区,官塘的万寿菊和红心的油茶等农业主体功能区,集约产地资源,形成区域品牌。三是打“园区牌”。围绕中心、服务大局,统筹协调,科学安排财政支农资金,重点建设一批规模集中连片、主导品种明确、发展模式领先的现代农业园区;重点支持农村饮水安全工程、小型农田水利设施改造提升工程、农业综合开发、“一事一议”财政奖补、现代农业生产发展、美好乡村建设等项目。

2.支持农业社会化服务体系建设,提升现代科技引领的高度。加强农业科技支撑,支持农业技术创新和储备,加大新品种、新技术的试验、示范、推广应用力度,完善农民科技培训体系。加强农技服务体系建设,支持提升公益性服务能力,推进社会化服务,整合服务渠道,构建服务网络。

3.支持农田水利和生态建设,提高资源环境支撑的强度。加强水利设施建设,建立稳定增长的水利投入机制,突出加强农田水利设施建设,持续改善农业水利基础条件。加强农村环境治理,支持耕地质量建设,防治和修复土壤污染;支持农村清洁工程,发展循环农业;支持畜禽水产养殖示范区(场)建设,强化增殖放流等水生生物资源养护。推进林业生态建设,实施森林增长工程,支持巩固退耕还林成果,完善森林生态效益补偿制度,深化集体林权制度改革,逐步形成集体林业的良性发展机制。

4.支持推进综合扶贫和收入倍增,让农民共享发展成果。一是健全扶贫开发体系。由输血保障型扶贫向造血发展型扶贫转变,由点上推进型扶贫向面上综合型扶贫转变,由投入带动型扶贫向绩效考核型扶贫转变。二是拓宽农民增收渠道。培育壮大县域经济,提高农民家庭经营性收入;提高农民创业就业能力,增加农民劳务性收入;支持探索适宜的土地流转制度,提高农民财产性收入。三是推动农村新型经营主体发展。着力支持农民专业合作组织、家庭农场,引导其规范组织形式,健全内部管理,提高农民的组织化程度和抗御市场风险能力。

(七)强化资金监管,提高支农效益

1.实施财政监督前置。从预算源头抓起,进一步提高农业财政预算编制水平,加强财政支农预算收支管理。

2.强化支农项目监管。建立常态化、多元化项目监管机制,积极发挥职能部门监管作用,充分利用各方力量,加强对支农项目组织实施、资金拨付、绩效考评等各环节的公开公示及监管工作,把检查验收与跟踪服务相结合,把工程招标与审计监督相结合,把项目管理与资金监管相结合,努力构建手续严密、操作规范、监管有力的项目资金管理体系,确保项目建成后发挥长久效益。

3.严格执行财务会计制度。要认真执行新《会计法》,项目建设要配备财务核算机构和合格的财会人员。完整、准确、及时地反映财务状况,使支农资金的整个使用过程来路清、去向明,投资形成的资产账务全、管理严。

4.建立实施支农项目绩效评价制度。完善财政支农资金管理办法,实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度,主管部门和财政部门要开展经常性的监督检查,通过开展支农资金绩效评价,强化支农资金管理,提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。

(作者单位:安徽省凤阳县财政局)

责任编辑:欣闻

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