关于向社会购买林业有害生物飞机防治服务的调研报告

盛文秀 何晨曦

摘要：林业生物灾害防治是一项技术性很强、专业化程度高的工作。本文介绍了新疆向社会购买林业有害生物飞机防治服务工作的现状、成效及存在问题，并就如何进一步加快向社会购买林业有害生物飞机防治服务提出建议。

关键词：新疆；林业生物灾害防治；社会购买服务；建议

加强林业生物灾害防治工作，遏制林业生物灾害发生，是维护生态安全，促进生态文明建设，保障现代林业又好又快发展的重要措施。林业生物灾害防治是一项技术性很强、专业化程度高的工作，必须根据林业有害生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，进行科学管理。国外普遍使用飞机进行林业有害生物防治，美国70%以上的农林有害生物均通过飞机进行防治。国内工作开展较好的有山东省、黑龙江省。新疆飞防工作经过不断探索实践，取得较好的生态、经济和社会效益，具备推广应用飞防作业的基础条件。为进一步推进向社会购买林业有害生物飞机防治服务工作、提高财政资金使用效益，我们组织实施了调研，提出了意见建议。

一、向社会购买林业有害生物飞机防治服务的可行性

20世纪90年代初，新疆石河子市、乌鲁木齐市率先开展对城市绿化树木春尺蠖、杨梦尼夜蛾等食叶害虫的飞防作业。2004年，自治区林业厅首次启动实施了天然胡杨林春尺蠖飞机防治工程。2014年起，新疆正式推广运用飞防技术，全区林业有害生物飞防作业面积近280万亩。2015年，全区计划实施林业有害生物飞防作业面积近438.5万亩，约占全年防治面积的25%，其中：特色林果飞防面积近380多万亩，占飞防总面积的86.7%。防治作业区域已由城市园林树木、荒漠胡杨林区拓展到了红枣、核桃、香梨、杏树等特色林果以及山区野果林、农田防护林区，能够对基本虫害进行有效防治，防后调查虫口减退率达91%、叶片保存率达93.2%，印证了特色林果飞防的可行性。经过近十年的探索实践，为新疆全面推广人工防护林、特色林果有害生物飞防技术奠定了良好基础，积累了成功经验，购买服务的条件已经具备。

（一）飞机防治优势明显。自治区人民政府办公厅印发的《关于进一步加强林业有害生物防控工作的实施意见》提出，到2020年，主要林业有害生物成灾率控制在3‰以下，无公害防治率达到85%以上，其中特色林果业达到95%以上。目前，全疆每年林业有害生物防治规模约在6000万亩次，防治多以地面机械防治为主，需要投入大量的人力、物力。对公益林有害生物的防治，由行业主管部门雇佣临时人员，自行开展防治作业，及时性和覆盖程度有限。飞机机动性能强、覆盖范围广，不仅可以有效解决荒漠、山区和果园无法调运地面防治设备的问题，还可以有效解决高大树木顶部无法进行地面喷药防治的问题。同时，飞机防治应急速度快、成本低、效率高，易于实现统防统治。调查显示，飞防效率是手推式机动喷药车的600倍、是机载喷雾机的120倍，飞防亩成本仅是地面防治成本的1/3，用药量仅是地面防治的2/5，用工量仅是地面防治的1/30，经济高效，应急能力强，易于统防统治。

（二）形成了多方筹集飞防资金的机制。新疆林业有害生物飞防项目无专项资金，通过多种方式筹集解决。详见表1。

2013年以前，除乌鲁木齐市、克拉玛依市等个别财力较好的地区以外，新疆97%以上的飞防项目由自治区财政补助。2014年起，飞防项目拓展至特色林果业，按照“谁受益、谁防治”的要求，形成了区、地、县三级财政及农户共同筹集飞防资金的机制。由于飞防效果明显，基层干部群众比较满意，多方筹资方式得到各地县市的认可，积极申请特色林果飞防项目。新疆林业有害生物飞防成本及分担办法见表2。

（三）形成完备的飞防管理工作机制。一是防控力量增强，防控体系基本形成。新疆林业有害生物飞防工作由自治区林检局负责统筹安排与管理，设置为区、地、县三级防治检疫机构，均为参照公务员管理单位，全疆人员编制总数为607名。共建成测报站（点）659个，应急防治服务队568支，检疫执法队96支，防控体系已覆盖所有地、县。二是注重制度建设，管理水平不断提高。制定了《新疆林业有害生物飞机防治项目管理办法》、《新疆航空器喷雾施药防治林业有害生物技术标准》、《新疆飞机防治林业有害生物工程监理技术标准》、《飞防作业设计编写大纲》、《飞防项目实施工作手册》、《飞防项目实施合约模板》。三是具备技术资格条件的承接主体多。从全国来看，可从事农林防治作业的通用航空企业大约在2000家左右。近年来，在新疆承担林业有害生物飞机防治作业的有北京天鑫爱、海南假日、武汉通航、新疆天翼、山东瑞达、北京中捷四方、江西天人、四川通航、山东鲁青等。

二、飞防工作方面存在的主要问题

（一）前期准备工作滞后，作业设计不完善。部分县市前期检测、勘察工作滞后，对灾情、飞防条件等掌握不准，准备不充分，项目申报仓促；任务确定后，招投标、组织协调迟缓，影响进度和成效；作业设计与实际不相符，出现漏防、漏飞的情况，产生纠纷甚至弃标的现象也曾发生过。

（二）招投标工作不规范。新疆购买飞防服务的主体是承担项目的实施单位，多为县市林业主管部门，采取两种方式购买服务，一是将防治药剂与飞行作业打包购买；二是将防治药剂与飞行作业分开购买。不论什么方式，均通过政府采购系统公开招标。个别县追求低价，忽视对投标企业的资质审核，合同中技术参数与要求不明确，部分条款不够严谨，约束力不足，曾经出现漏飞、漏防、违约、弃标现象。

（三）药剂剂型选择不尽合理，防效调查不及时。个别县市选药不合理，技术操作不够准确。项目实施后，防效调查不及时，导致漏飞、漏防区域无法及时开展补飞、补防，影响成效，影响总结评估。

三、今后的工作思路与建议

林业有害生物飞机防治经济高效，已得到各方面的认可，具备推广应用和购买服务的基本条件。今后，要不断总结经验教训，做好基础工作。

（一）探索建立政府采购飞防服务项目。明确财政、林业部门职责分工，不断完善政府购买飞机防治服务的制度办法，优化操作程序和绩效评价办法，落实政府购买服务中承接主体有关政策，逐步建立航空作业企业和专用药剂供应商目录，并根据承接主体提供公共服务的质量和效率，逐步建立信用管理体系。通过政府采购方式招标，提高工作效率，降低采购成本，实现资源共享。通过政府采购程序，规范合同文本，做到条款内容严谨，技术标准和目标责任明确，增强约束力，按法规落实违约责任。

（二）规范购买主体和承接主体行为。有害生物防治的时效性要求极高，各县市林业局负责政府购买服务的具体组织实施，必须依法依规做好包括编制飞机防治资金预算、依法确定购买方式、信息发布、选择承接主体、签订购买合同、跟踪履约情况、组织检查验收、开展绩效评价、办理资金支付等各项事宜，保证飞机防治作业及时实施。承担飞机防治任务的公司，要按照飞机防治作业要求，做好各项工作。

（三）加强绩效评价。加强成本效益分析，推动建立由林业、财政及专业性机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，评价结果作为结算政府购买服务资金、选择供给飞防企业的重要依据。

（四）支持加快林业有害生物航空防治能力建设。新疆地域广、防治面积大，飞机防治需求多，但缺乏本地飞机防治企业。一是将飞机防治服务的专用机场、物资储备等纳入PPP建设目录，通过必要的激励方式，鼓励社会资本投资经营，促进飞机防治服务的本土化，为实现灵活便捷、经济高效的飞防作业创造条件； 二是积极整合中央财政森林生态效益补偿资金、有害生物防治补助资金、特色林果发展专项资金，鼓励和扶持社会资本投资组建疆内飞防服务公司。

（五）建立完善飞防经费分级负担机制。飞防作业的外溢性特征十分明显，向众多分散独立的受益者收费，极不方便，同时在组织动员及统防统治方面有一定难度，因此，应把飞防业务视同公共服务项目，财政承担所需经费。具体建议是：对乌鲁木齐市、克拉玛依市、石河子市、昌吉回族自治州、巴音郭楞蒙古自治州，实行自治区、地州市、县（市）三级财政按6∶2∶2的比例分担办法。其他地州市按照自治区、地州市、县（市）财政按8.5∶0.5∶1的比例分担。

（作者单位：新疆财政厅农业处）

责任编辑：洪峰