浅谈从新公共行政到新公共服务的行政价值变迁

邵颖春

摘 要：在西方行政发展史中，始终存在着行政价值的争议，概括起来，主要是“效率”与“公正”之争。西方公共行政的价值变迁经历了从“效率至上”到“公平主导”，再到“3E”和质量取向，现正走向效率、公平与责任并重的阶段，体现了从重视工具理性到工具理性与价值理性互相融合的趋势。本文将对工具理性与价值理性的基本含义进行简单阐释、对公共行政价值变迁的历史脉络和总体规律进行简单梳理，在此基础上对从新公共行政到新公共服务的价值变迁进行较为详细的梳理，以期能对公共行政学这一阶段的价值变迁有更好的理解。

关键词：新公共行政 新公共管理 新公共服务 价值变迁

一、 工具理性与价值理性

工具理性強调手段—目的的合理性，通过缜密的逻辑思维和精细的科学计算来实现效率或效用的最大化；而价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目标必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。在公共行政得价值特性领域谈论目的性价值和工具性价值或者工具理性和价值理性，两者是相辅相成的、缺一不可的。工具理性往往以“效率至上”为追崇点，而价值理性则往往偏重于“公平主导”，在公共行政发展的历程当中，由于价值理性与工具理性的地位不同而致使“效率”与“公平”的关系问题成为公共行政永恒的话题。

二、公共行政价值变迁的总体规律

1.新公共行政--“公平主导”。20世纪60年代末70年代初，西方各国出现了比较频繁而剧烈的社会动荡，促使人们反思公共行政的不足。以弗雷德里克森和沃尔多等为代表的学者们发起了“新公共行政”运动，并建立了“新公共行政学”，突出社会公平，提出公共行政是一种“民主行政”，应当注重其“公共性”。此后形成了社会公平、民主、政治互动、回应性、公民参与和社会责任感等最显著的价值理念。强调所有公民平等的政治和社会参与机会，公共行政应当对公民负责而不是对公共机构负责公共机构应当增强公众的代表性鼓励公民广泛地参与公共行政，重视公众呼声和以顾客为中心。“新公共运动”还对政府官员的社会责任感提出更高的要求，强调公共管理者的道德意识，公务员在履行誓言和责任时，应当以公众利益为准绳，并通过公共服务的道德和责任体现出社会责任感。

2.新公共管理--全方位的“3E”价值诉求。70年代以来，西方福利国家模式弊端开始暴露，如政府部门规模庞大、机构臃肿、行动迟缓和效益不佳，政府的灵活性、回应性和政府能力受到质疑，导致普遍性的福利危机、管理危机和信任危机。在这些困境下应运而生的“新公共管理运动”，主张在公共服务中，打破官僚制政府的这一唯一供给模式，引进市场机制和私营部门的技术手段与激励机制。其核心价值在于“3E”，即经济（economy）、效率（efficiency）与效能（effeteness）。新公共管理更加重视投人、产出和结果，重视公民的要求和满意度，即重视公共服务的质量，而不是单纯的效率，把效率原则扩展为包括经济、效率和效能在内的全方位的价值诉求，是一种“绩效式管理”。

3.社会治理模式--工具理性和价值理性并重。相对于新公共管理对“3E”的高度强调和对“管理主义”的弘扬，以政府与公民合作治理、协商民主等为特征的社会治理模式在行政价值上呈现出工具理性和价值理性并重的倾向。社会治理模式不仅强调对经济、效率、效能和工具理性的追求，更关注贯穿于政策、制度制订与执行全过程及其结果中的公平、责任等价值取向的实现。反对把过多的资源消耗在维持社会治理的工具理性方面，而忽略甚至牺牲社会治理的根本价值和目的本身，导致公共精神和公共利益的缺失。在这一阶段出现了新公共服务理论以及正在兴起的公共价值管理理论。这一阶段的公共行政理论，在本文接下来的论述中将只讨论新公共服务理论。

4.总体规律。

4.1社会生态环境变化决定行政价值变迁与行政改革走向。行政价值的变迁始终与不同时期的经济背景、社会需求密切相关。例如在古典公共行政时期，由于机构规模扩大导致的效率低下，以及由于“政党分肥制”行政运作混乱无序，因而“效率至上”就成为公共行政的核心价值理念，而如何提高效率也就成为行政改革的迫切要求。由于当时的企业改革运用了科学管理方法，这自然就成为行政组织模仿和学习的对象。

4.2单一价值向多维价值的变迁与融合。尽管公共行政发展史上每一次价值的选择侧重点都不相同，但是从其历史脉络看，公共行政价值的变迁经历了从重视单一价值到多维价值并重且相融合的过程。从“效率至上”到“公平主导”，再到“3E”和质量取向，现正趋向于效率、公平与责任等多种价值交叉，彼此渗透，反映了现代公共行政试图在多维价值的选择中达到一种较合理的平衡。

4.3工具理性与价值理性的动态发展与完善。从公共行政的价值特性来看，多维的公共行政价值总体上可以分为工具理性和价值理性两大类。工具理性主要包括效率，价值理性主要包括公平、民主、责任等。过于单一强调工具理性或价值理性，都容易导致行政价值的扭曲。事实上，工具理性和价值理性虽然存在效率与公平、效率与公正、民主与效率等相冲突的层面，但是二者不是截然对立的，而是可以调适与融合的。工具理性曾在全社会得到大力张扬和扩张，在公共行政领域也曾一度达到绝对的优势地位。然而，社会发展的最终目的是人的全面发展，是人与自然、人与社会的协调和可持续发展。从这个意义来说，价值理性应当是核心和基础，工具理性应当服务于价值理性，在价值理性提供的目标和前提下发挥作用。

三、从新公共行政到新公共服务的价值变迁

1.新公共行政--社会公平价值。

1.1新公共行政对传统公共行政“效率至上”观的反思和批判。传统公共行政学把效率和经济作为公共行政的两个基本原则，所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务，而所谓经济则是指花费更少的资金保持和提高服务水平。新公共行政学派认为传统公共行政学研究视野过于狭窄，把公共行政问题局限于纯管理和纯技术的范围事实上就忽视了公共行政的价值问题与规范问题，忽视了处于弱势地位的穷人的利益与价值要求，并实际上将追求不平等的政府体制永久化。新公共行政对传统公共行政“效率至上”原则的批判主要是从理论和实践两个方面进行的：一是理论方面，新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活得各个方面都具有决定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。与传统公共行政学不同，新公共行政学强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人民的生活，实现行政管理工作的最终目标。二是实践方面，新公共行政学认为传统公共行政学“效率至上”原则主要存在以下三方面的不足：首先，公共行政的最重要的目的在于促进人类幸福，然而传统公共行政学无法担负起社会责任，更缺乏适应社会发展的能力，自然也就谈不上能够有效地改善人民群众的生活水平；其次，传统公共行政学的效率观也促使一些行政学研究者以机械性效率（指可以用具体数字表示俄投入与产出之比率，它强调的是以最少的投入取得最大的产出。）为标准来评估公共服务的绩效；最后，传统公共行政学理论过分迷信效率，造成了长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了更多问题。

1.2新公共行政的社会公平价值。新公共行政学强调公共行政的核心在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。新公共行政学者所理解和倡导的“社会公平”价值观，旨在通过理论的应用、制度的设计以及政策的执行来促使人们能够心悦诚服地生活，从而达到美好的境界。弗雷德里克森认为“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱”。新公共行政学认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。它强调公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。可见，新公共行政不是对效率的摈弃，而是主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值相结合。简言之，新公共行政追求的是社会性效率而非投入和产出之比的机械性效率。新公共行政学发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将传统公共行政学的“效率至上论”转为新公共行政学的“公平至上论”，强调回应性、公民与顾客对决策的参与、社会公平、市民选择以及对项目有效性所担负的行政责任等价值。社会公平被定义为“包括这样一些活动，这些活动旨在提高（处于不利条件的）少数民族政治权力和经济状况”。公共行政的社会公平就是政府及其行政人员开展行政管理活动所要遵循的平等对待一切社会成员的原则和理念的总和。诚如新公共行政学者戴维.K.哈特所说的那样，“公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效地指导行政官员的行为，既明确了官员及组织的行为应以保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为更少受惠者获得公共服务所进行的各种努力”。

2.新公共管理--公平前提下的效率改进。从二十世纪七八十年代始，西方各国政府遇到了前所未有的挑战，一方面，西方各国在第二次世界大战后普遍采用了凯恩斯主义，对社会经济生活实行了全面干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的﹏滞胀﹏现象的出现；另一方面，政府管理自身也危机四伏，机构臃肿、效益低下、政策失效等问题屡被诟病。在此情况下，英、美等国都对开始了大规模的政府改革，启动了一场追求“三E”的“新公共管理运动”，政府角色从传统重视主权、合法性与正当性的保守形象，转变为强调顾客导向、运作弹性化的超级市场国家。新公共管理是20世纪80年代以来兴起于英国、美国、新西兰等西方国家的一种新的理论思潮，也是近年来深刻影响其他发达国家和发展中国家行政革新的主导性思想之一。到目前为止，新公共管理并不是一个严格界定的概念或统一明确的范式，在宽泛的意义上，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。传统行政学采取“效率至上主义”，新公共行政学提出了公平问题，对于公共管理来说，则是通过对传统模式的突破和制度的创新，以实现公平前提下的效率改进。新公共管理“不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革。”新公共管理通过把商业部门的全面质量管理技术引入公共部门，以其顾客导向的行政风格大大改善了传统的政府与公众之间的关系。同时也改变了政府官员的行为，使他们摆脱了官僚机构的日常例行公事，转而注重公民需要。新公共管理的价值取向主要包括以下几方面：一是，主张市场导向。由于新公共管理运动市场导向思想的影响，新公共管理运动主张顾客导向，主张政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。同时新公共管理运动也引入竞争这一市场手段，注重政府活动的产出结果；二是，主张管理主义。新公共管理运动强调政府需要专业化的管理，政府应广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验，在公共部门的管理中强调私营部门管理的理论、方法、技术及模式，并加以运用。除实施明确绩效目标控制外，還强调重视人力资源管理，强调成本—效率分析、全面质量管理，主张全面的货币化激励。三是，主张文官非中立。新公共管理运动认为应正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间的相互影响是不可避免的且存在着密切的互动和渗透关系。主张通过正视执行机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，更能使他们以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更好地发挥其社会功能。同时主张对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理最典型的表现形式是奥斯本的企业家政府理论。20世纪90年代初，奥斯本提出企业家政府理论的宗旨是试图把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源、注重投入产出，提高行政效率，来达到重新塑造政府形象的目的。奥斯本认为，对传统的政府官僚体制的改革应当遵循以下十项原则：（1）掌舵而不是划桨；（2）重妥善授权而非事必躬亲；（3）注重引入竞争机制；（4）注重目标使命而非繁文缛节；（5）重产出而非投入；（6）具备“顾客意识”；（7）有收益而不浪费；（8）重预防而不是治疗；（9）重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；（10）重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。

3.新公共服务--重视民主、公民权和公共利益。新公共服务理论强调以公民为中心，是一种对公仆自身，以及公民资格的协力治理关系抱持的新态度、新参与和新公共行动。登哈特夫妇在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从以下7个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵：（1）政府的职能是服务而不是掌舵。现今政府的作用是与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决的办法，其角色从控制转变为日程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。政府角色需要的不是管理控制，而是中介、协商以及化解冲突的新技巧；（2）公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享的利益和共同责任；（3）在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任的实现；（4）为公民服务而不是为顾客服务。公共行政人员不是要对顾客的要求做出回应，而是要集中精力与公民建立信任与合作关系；（5）责任并不简单。公共行政人员不应只关注市场，还应关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；（6）重视人而不只是生产率。强调通过人来进行管理！的重要性，要求公共行政人员善待公民，而公共行政人员本身必须受到公共管理机构的善待，倡导分享领导权和更高层次的价值观念；（7）公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且必须将其在治理过程中的角色重新定位于负责任的参与者，而不是企业家。从新公共行政到新公共管理再到新公共服务理论的行政价值变迁，总的来讲，三者都反思和批判了传统公共行政单一的“效率至上”的行政价值理念，都提倡效率与公平的结合，并随着公共行政的发展力图找到效率与公平的平衡。新公共行政提出了公共行政思想史上革命性的理念，即公平才是公共行政的核心价值理念。新公共管理富有极强的实践核问题导向性思维，强调公平基础上的效率改进，立足于公平的价值理念，对行政组织的效率问题进行改进，在实践操作上更专一于效率的提高。而新公共服务理论，在效率与公平并重的基础上提出了“公民中心”的概念，历史性的突出了“人本”的理念，将公共行政的价值理念往前推进了一大步。纵观公共行政的价值变迁，可以发现，“效率”与“公平”问题将会是公共行政价值永恒的话题，两者之中孰轻孰重将会根据当时的社会大环境以及行政组织出现的新问题来决定。而在此基础上，人的问题也必将会是公共行政无法回避的话题，并且与人相关的一系列价值理念，如参与、回应等，在公共行政的价值地位也只能是愈来愈重。

参考文献：

[1]黄海林.新公共行政社会公平观的现代价值--基于规范行政自由裁量权的视角[J].探索2009（6）.

[2]蔡丽沙.新公共管理运动价值取向之反思[J].中小企业管理与科技（上旬刊）[J]，2009（9）.

[3]黎民.公共管理学[M].高等教育出版社，2005，P46.

[4]丁煌，《西方行政学说史》[M]，武汉大学出版社，2004，P306-308.