司法责任制改革下检察委员会工作机制研究

孙海霞

内容摘要：建立“司法责任制”，是深化司法改革的的关键性任务，也是新形势下推进检察改革的核心。最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》指出：推进人民检察院司法责任制改革，总体目标是实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，确保人民检察院依法独立公正行使检察权，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。在推进该项改革的过程中，检察委员会作为检察机关的最高业务决策机构，必须明确其定位，对其决策机制进行进一步完善，运用法治思维和法治方式构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，才能实现与检察官办案责任制的有效衔接，从而落实好谁办案谁负责的改革任务。

关键词：司法改革 司法责任制 检委会

建立和完善司法责任制，是深化司法改革的关键性任务，也是新形势下推进检察改革的核心。在新一轮司法体制改革背景下，作为检察权运行机制改革重要举措之一的检察官办案责任制正在各试点单位积极推行，检察官办案责任制核心的要求是突出检察官在办案中的主体地位。最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》指出：推进人民检察院司法责任制改革，总体目标是实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，确保人民检察院依法独立公正行使检察权，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。随着司法进程的加快，在面对以检察官办案责任制改革为先导的司法体制改革背景下，检察委员会（下称检委会）作为检察机关的最高业务决策机构，其与检察官办案责任制之间的矛盾冲突逐渐显现。因此，在日益强调依法行使权力、保障检察权独立行使的语境中，如何破解司法责任制与凸显检察一体化特征的检委会体制的冲突，促使两者平衡和融合有着重要意义。

一、现行检察权运行机制与司法责任制之间的不协调

长期以来，检察机关办理案件实行“三级审批制”，即采用典型的由“检察官承办，部门负责人审核，检察长或者检委会决定”的行政运行机制。一段时间以来，这种层层审批、上命下从的办案机制对保证案件的办理质量发挥了积极作用。但近年来，随着法治化程度的不断提升和对司法规律认识的深化，承办责任与决定权的完全分离，不符合检察权的运行规律，“审者不定、定者不审”，审定脱节，造成一线办案人员缺乏责任心与荣誉感，导致办案权责不明，责任分散，错案追究很难落到实处，这与检察权运行规律的内在要求存在矛盾，也对检察官的职业化建设及检察机关建设十分不利。[1]

上述弊端，检察中人早有体会，早在2000年，最高人民检察院在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制，这项制度的推行，对改善检察权的运行机制发挥了积极作用。然而，由于配套措施未跟上，权、责、利相结合的问题未能有效解决，使主诉检察官办案责任制早已名存实亡。2013年，启动本轮司法改革后，最高人民检察院在全国7个省的17个检察院试行主任检察官办案责任制，这是检察机关继实行主诉检察官制度后的又一重要改革措施。改革文件要求，“依法赋予主任检察官执法办案相应决定权，使检察官在执法过程中能够真正做到办案与定案的有机统一”。[2]

二、司法责任制改革视野下检察委员会的定位

2008年《人民检察院检察委员会组织条例》和2009年《人民检察院检察委员会议事和工作规则》是现行的与检委会工作最密切、最具指导意义的两个文件，其立法背景和司法实践已经与司法改革不断深化的今天相去甚远，内容也与正在进行的检察官办案责任制改革存在矛盾脱节之处。因此，配合检察官办案责任制的改革，检委会的相关规定必然需要修正。检委会是具有中国特色的社会主义检察制度，其决策符合我国将检察权的行使主体赋予检察院整体统一行使而非检察官独立行使的实际，与司法责任制并不相冲突，虽然存在一些不尽如人意的地方，但在目前情况下，该制度的存在仍然具有合理的因素。因此，有必要保留这一制度，但应进行相应的改革和完善。

三、正确厘清检委会与检察官办案责任制之间的关系

建立检察官办案责任制，充分发挥检委会的议、决事作用，二者相辅相成、相互促进，目的都是为了维护司法公正，必须正确处理好二者之间的关系。

（一）检察官独立行使检察权与检委会行使决策权的关系

在最高人民检察院的改革方案中，检察官是案件承办人而不是以往审查案件的部门负责人。以往承办人在办案中若遇到难题，可以先征询部门负责人的意见或者提交科室集体研究，将问题在科室内部消化。而扁平化管理模式下的检察官就办案活动直接对检察长负责，当案件遇到困难，可能直接将问题提交检察长或检委会研究决定。尤其在检察官办案责任加重的情况下，检察官为了避免承担过重的责任，提交给检委会的议题可能会更多。这将导致一部分本应在科室解决的问题被提交到检委会来解决，可能大幅度增加检委会的工作量，将后者拖入无休止的会议之中。因此，理顺检察官独立行使检察权与检委会行使决策权的关系，明确它们的职责范围，设置相应的案件协调机制亦是当务之急。

其实，检委会决策制与检察官行使检察权并不相悖，从主体上讲，检委会委员都是法律意义上的检察官，而在检察机关内部，检委会决策制是集体行使检察权，检察官则在检察长授权之下相对独立的行使检察权，这就意味着检察官行使检察权是作为检察长权力下放的一种形式，是一种内部的独立。[3]笔者认为，充分赋予检察官对其所负责的案件行使相关权力，使之成为行使真正检察权的主体，成为办案的主角，才能真正激发办案者的责任意识。应该注意的是，“放权”并不是突破宪法和法律的规定，取消检察长、检委会的权力。因此，检察官行使检察权并不能成为否定检委会作为决策领导机构存在的理由。

（二）检委会和检察官办案责任制之间的关系

有权力必有责任，检察官办案责任制改革就是要强化办案人的办案责任。而扁平化管理模式是一种分权的管理模式，它虽然使检察官办案的独立性得到增强，但如果一味强调独立性而忽视对其监管，可能导致检察官个人的权力过大。因此，在突出检察官办案主体地位、赋予检察官相应权力的同时，对其设置相应的监督制约机制就显得尤为重要。从现行法律和制度上来讲，检察官对于应当提交检委会讨论的案件，必须依法提交，不能擅自决断，如果对检察官的权力不加以限制和监督，可能产生权力滥用的风险，甚至导致冤假错案，造成恶劣影响。因此，检察官的独立办案必须受到检委会的监督制约，检委会有权力也有义务对检察官办案情况进行监督，以保证其公正执法，而检委会对案件的最终决定，检察官必须执行，他没有对抗检委会的权力和程序。

四、检察官办案责任制与检委会制度改革之间的融合及路径选择

事物的逻辑不等于逻辑的事物，即使一个总体上来说是有用的、有益的制度也不是万能的，不存在只有好处没有缺点的制度。[4]检委会制度自产生之日就处于不断变革之中，本次司法责任制改革也对检委会运行机制提出改革要求。《意见》围绕检委会工作机制中与司法责任制相关的内容，从职权范围、人员结构、程序运行、监督管理、责任追究等方面提出改革措施，为检委会功能的有效发挥进行了完备而详细的制度架构。

在检察改革和试点推行检察官办案责任制的大背景下，如何做好检察官办案责任制与检委会决策制之间的协调和衔接是目前亟待解决的问题。笔者认为，检委会决策制与检察官办案责任制并不对立，推行检察官办案责任制并不是为了否定检委会决策制的存在价值，二者并不是对立的关系。无论是司法责任制的落实还是检委会制度自身的完善，都不能削弱或者改变现有检委会制度的地位和功能。应从以下三个具体路径去做好两者之间的融合：

（一）修改法律文件，调整明晰职责权能

应通过修改《人民检察院组织法》、《检察官法》及《检察机关执法办案基本规范》，进一步明确检察官、检察长和检委会在检察业务工作中的权责界限，确保各自依照法定权限和程序行使权力，实现办案决定主体与风险责任承担主体的一致性。在突出检察官办案主体地位的同时，相应地，分管副检察长、检察长和检委会的个案决策权必然要收敛限缩。实践中基层检察院检委会讨论较多的案件是拟作不起诉处理的案件，为防止权力的滥用，目前这项权力尚不宜交由检察官独立决定。但不交由检察官自主决定并不必然意味着直接提交检委会决定，可以由检察长、分管副检察长决定，只有争议较大的不起诉案件才有必要提交检委会讨论研究。因此，检委会改革的方向，是将检委会的工作由目前的讨论个案为主向宏观指导为主、讨论案件为辅的方向转变。检委会应关注检察工作中全局性、方向性的问题，主要决定有关业务方面的重大问题、总结检察工作经验及研究贯彻执行法律方面的重大事项。此外，还应拓展内部监督职能，在尊重检察官相对独立办案权力的同时，设置适当的监督机制，抵制检察官行使权力的随意性，并以此为手段，及时发现不当行使权力的行为。[5]当检委会发现办案检察官在办案中有重大疏漏或者徇私枉法等重大问题的，检委会有权及时纠正和监督。

（二）构建专业的组织结构

在分类管理下，各类检察人员均应当实现职业化发展。首先要保证检委会委员的职业化素养。检委会委员首先是作为检察官而存在，其履行委员职责首先必须具备检察官的身份资格，不能让不具有检察官身份或不胜任检察官工作的人员占据委员职位，也不能将检委会委员作为超越检察官的特殊存在。因此，检察官员额制改革之后的检委会委员除履行参与检委会议事决策职责外，还应当与其他检察官一样，参与一定数量的司法办案工作，并对自己办理的案件自主做出决定、独立承担责任。其次要强化委员的专业化要求。应当允许未担任领导职务但业务素质能力较强的优秀检察官，通过考试、考核等方式公开竞争，择优选拔为检委会委员，以改善检委会的结构，提高其专业化水平。同时，需要加强检委会委员的专业培训，坚持定期集中学习制度，提升委员的专业素质和理论水平，保持检委会议事决策的专业化程度。此外，还要进一步完善检委会委员的选任、任期和退出机制。

（三）严格司法责任承担追究

原则上，检察官应对所办案件质量负终身责任。但本着“谁决定、谁负责”和“谁改变、谁负责”的原则，对检察官提请检委会决定的案件，检察官应对所办案件的事实和证据负责，如果检察官独立做出决定错误的，应当承担全部责任；检委会同意检察官意见导致案件决定错误的，检察官应当承担同等责任；因案件事实、证据认定导致检委会决定错误的，检察官承担主要责任；检委会对检察官的决定改变或部分改变的，检察官对改变的部分不承担责任。但是如果因检察官隐瞒、遗漏案件证据等情况导致检委会集体讨论焦点的偏离和结论的错误，检察官仍然应当承担办案过错责任。此外，通过进一步完善组织条例和相关责任追究办法等方式，明确检委会委员执法过错责任的认定、责任的划分和追究程序，做到追责有据；同时要加强检委会记录的效力，将集体责任分解兑现到个人，明确责任链条，做到追责有效。检察官的正常职务行为不应受到责任追究，由于办案活动具有很强的内心裁量，需要明确不能因办案认识分歧、适用法律见解不同而追究检察官包括检委会委员的司法过错责任，从而鼓励委员在恪尽注意义务的前提下，独立自主地做出决定。

总之，在检察改革的背景下，检察官办案责任制改革并不是要废除检委会的领导，而是更合理地界定检察官办案责任制与检委会决策制之间的关系，运用法治思维和法治方式构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，不断提高履职能力，积极探索构建检委会议决事机制与主任检察官独立决定相协调统一的机制，让二者在统一的改革框架内进行协调、磨合，实现有效衔接，充分发挥各自在检察权运行中的作用，并为新形势下检察工作的需要产生更大的合力，落实好谁办案谁负责的改革任务，从而推进检察官办案责任制的顺利实施。

注释：

[1]龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，载《中国法学》2015年第1期。

[2]徐盈雁、许一航：《依法赋予主任检察官执法办案相应决定权：最高人民检察院在全国7个省份17个检察院试点检察官办案责任制》，载《检察日报》2013年12月27日。

[3]张自超：《检察官办案责任制与检察委员会决策制的冲突与协调》，载《河南社会科学》2015年第9期。

[4]苏力：《制度是如何形成的（增订版）》，北京大学出版社2007年版，第53页-第55页。

[5]邹开红：《检察官执法办案责任体系研究》，载《人民检察》2015年第9期。