我国养老保险制度转移接续的协调机制研究

摘要：近年来我国养老保险制度在覆盖面、保障水平等方面不断完善，并且也建立了养老保险制度转移接续的暂行办法，为我国养老保险制度转移接续提供了指导方向。但由于养老保险制度的复杂性，目前我国养老保险转移接续方案在责任界定方面并不明晰，在比例转移、折算年限等方式在一定程度上损害了参保者的个人权益，同时属地化管理和较低的统筹层次导致转移接续在地方上存在制度壁垒，一系列问题导致目前我国养老保险制度转移接续并不顺畅。欧盟跨国界的养老保险制度转移接续同我国养老保险制度跨地区、跨制度的转移接续有着很大的相似之处，其“工作地缴费，分段记录，权益累加，比例支付，统一结算”社会保障协调机制有一定的借鉴意义。

关键词：养老保险；全国统筹；转移接续；欧盟；协调机制

一、 引言

养老保险制度是保障老年人年老基本生活、免除后顾之忧的一项制度安排。近年来，我国养老保险制度不断改革和完善，形成了覆盖城镇职工、机关事业单位和城乡居民的基本养老保险制度体系，基本上实现了养老保险制度全覆盖。但目前我国养老保险制度体系依然面临着一系列挑战，其中之一就是养老保险跨制度、跨统筹区的转移接续问题。

随着我国工业化、城镇化速度加快，劳动者职业转换和流动就业日益频繁，由此产生的养老保险在不同地区或制度之间转移接续的问题越来越突出，成为制约我国养老保险制度发展的重要瓶颈。政府各部门不断探索和实践，逐渐摸索出一条养老保险制度转移接续的路径，分别于2009年和2014年发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发[2009]66号）和《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发[2014]17号），在很大程度上为我国养老保险制度转移接续的实现提供了指导方向。然而，由于制度本身的复杂性，我国现行的养老保险转移接续政策依然受到相当大的阻力，本文在分析我国养老保险制度转移接续现存问题的基础上，挖掘欧盟在应对这一问题上积累的经验，并讨论了其对我国养老保险转移接续协调机制建设的意义。

二、 我国养老保险制度转移接续存在的问题

1. 政策规范出台，责任界限分配模糊。伴随着国办发[2009]66号、人社部发[2014]17号和国发[2015]2号等文件的陆续发布，我国养老保险在跨统筹区、跨制度之间转移接续的具体内容和方法都有了相应的制度规范。但目前的政策规定在责任划分、管理方式等方面还存在着一系列的问题。一方面，由于现行的规定都是属于政策规范类的文件，长期规划性不足，具有较为明显的过渡的性质，从而导致政策的实施效力相对较弱；另一方面，现行的养老保险转移接续的管理机制相对不够明确，没有成立养老保险转移接续的专门管理机构，目前的工作主要由各级社会保障经办机构及其他相关部门参与完成，从而导致在实施过程中不同级别和类型的管理机构之间责任划分不清，且各地的社会保障经办机构设置也存在差异，从而不利于养老保险制度转移接续的顺利实现。

2. 制度基础具备，实际操作存在壁垒。目前我国养老保险转移接续的制度基础已经具备，但具体到养老保险制度转移接续的实际操作程序上，仍然存在着一系列的问题。一方面，我国目前养老保险统筹层次相对较低，各统筹地区的养老保险转移接续的具体政策存在较大差异，如视同缴费年限的认定和计算标准不一，缴费金额和缴费年限的折算方式各异等等，使养老保险制度在转移接续过程中存在争议。另一方面，在属地化管理背景下，各统筹地区的地方利益十分凸显。以职工养老保险跨地区转移为例，为保证地区间的养老保险基金平衡，现行政策规定20%的统筹账户只转移12%，养老保险关系转入地担心大量养老保险关系转入，需要承担大量的未来养老保障责任，可能加大地方养老保险基金支付的风险，因此，大部分转入地维护本地养老资源的现象明显，往往设置一些排斥性条款，如征收养老保险超龄费、设置户籍条件等，限制养老保险关系的转入，从而大大增加了养老保险关系的转移难度。

3. 转移范围明确，潜在权益依然损失。现行养老保险制度转移接续的范围和内容已经由相应制度进行规范，但比例转移、折算年限等转移方式，尽管综合考虑了参保人的权益以及制度的可持续发展，但在客观上往往会带来参保人和承保地区权益的潜在损失，同时基金的转移还可能带来效率损失。首先，对于参保者个人来说，现行制度规定无法完全保证个人参保权益，如考虑到城乡居民养老保险转移到城镇职工养老保险时原缴费年限不予折算等规定在一定程度上损害了参保者权益，而部分地区个人账户空账的存在限制了养老保险的真实转移，也不利于参保者权益的保障。第二，对于承保地区来说，为平衡地区之间的利益，现行政策规定职工养老保险在跨地区转移时，统筹基金只转移其中的12%部分，但这种平衡很难精确实现，无疑还是会对某一地区的权益造成损失。除此之外，在目前转移周期相对较长的情况下，基金在转移过程中无疑会带来相应的效率损失，从而对整个养老保险体系带来负面影响。

4. 信息系统建立，转移程序依旧繁琐。近年来，我国全民社会保障信息化工程建设不断完善，现已形成了部、省、市三级包括基础信息和业务信息等在内的数据中心，同时建立了社会保险关系转移信息系统，将全国大部分省份的社会保障部门信息中心接入全国转移接续网络平台，社会保障信息建设取得重大进展。然而，由于不同统筹地区的养老保险在制度模式、业务标准和转移程序等方面存在的差异，当前的社会保障信息系统往往在统筹区内自成体系，地区之间记账方式和登记内容表达不一致，导致信息系统接口不一，无法实现参保信息在各统筹区进行共享。因此，在实现养老保险关系转移接续过程中，需要在不同社会保障经办机构之间频繁沟通并提供相应的证明文件，特别是一些地区还设置一些诸如户籍等附加转入条件，使得转移的程序纷繁复杂。

三、 欧盟养老保险制度衔接的实践经验

欧盟各国养老保险制度基本上都是全国统筹，劳动力在本国流动不存在转移接续问题。但随着经济一体化进程的加快，欧盟劳动力在各成员国之间的流动日益频繁，跨统筹区的劳动力转移就业导致劳动者的养老保障权益超出了本国覆盖范围，由此带来了养老保险制度的转移和延续问题。由于欧盟各国的养老保险制度存在巨大差异且涉及国家众多，欧共体在解决养老保险制度的转移接续时的总体思路是进行多边合作和协调。针对社会保障的协调问题，欧盟专门建立了由《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号条例》构成的“欧盟社会保障法令”，明确了劳动力流动的社会保障权益及其待遇计算方法和标准，从而保障劳动力的合法权益。

1. 兼容差异，维持制度稳定。欧盟各成员国由于文化背景、社会结构等差异，其养老保险制度在模式选择和制度设计上都存在着很大不同。在面临着养老保险转移接续问题时，欧盟独辟蹊径，通过建立“欧盟社会保障法令”确定社会保障权益的基本原则，对不同国家社会保障制度的转移接续进行协调。在操作层面，各成员国可以自行决定本国的社会保障制度安排，包括保障范围、保障模式、缴费标准、管理方式和待遇水平等，其筹资结构、财政体制也都无需改变，只是最终的待遇支付方式需要依据“欧盟社会保障法令”的原则进行比例支付，这样就可以在保持各国养老保险制度稳定的同时保障劳动者的权益。

2. 一地参保，避免重复利得。全面覆盖和避免重复参保是欧盟社会保障协调机制的重要内容之一。在保障养老保险制度全面覆盖方面，欧盟通过法案确立了国民待遇的原则和工作地参保原则，一方面，欧盟公民加入了某一成员国的社会保障体系，履行相应的社会保障义务，就享有同该成员国公民同等的社会保障权益；另一方面，劳动力在转移就业时，必须遵循工作地参保的原则，举例来说，当劳动力从A成员国转移到B成员国就业时，除了24个月以内的劳务派遣等例外情形，都应当在B国参加养老保险，同时停止在A国的养老保险。欧盟社会保障法令还规定，成员国公民在任一时期都只能参加某一个国家的养老保险。这样就可以有效保障欧盟公民在流动就业过程中至少被一个国家的社会保障制度覆盖，同时避免在不同国家之间的重复参保。

3. 权益累加，延续保障关系。欧盟公民在不同成员国之间流动时，其积累的社会保障权益并不随之转移到新的工作地，而是继续保留在原工作地并进行暂时冻结，直到参保公民达到法定退休年龄时，相关国家根据规定向其发放养老金。为避免劳动者的社会保障权益受损，欧共体规定，劳动者在不同成员国的参保期限、工作年限和居住时间可以累计计算。但值得注意的是，参保者在各国累计的社会保障权益必须在一年以上，为避免参保者短期零散的参保记录受损，欧盟实行了最后接管的规定，即由劳动者退休前的工作国接管劳动者在其他成员国零散的参保时间（参保少于一年）。欧盟通过社会保障权益累加的方式，不转移劳动者的实际缴费，只转移保险关系，在简化转移程序的同时，保障了参保者的权益。

总体上来看，欧盟通过在不改变各成员国的原有社会保障制度的基础上，进行权益的分段、累计计算和待遇的比例支付，消除了最低缴费年限限制和养老金计算损失，巧妙地保护了转移就业劳动力的的社会保障权益。

四、 我国养老保险制度转移接续协调机制的完善

1. 调整转移思路，注重统筹区域协调。欧盟在一体化过程中遇到的养老保险关系转移接续问题同我国跨统筹区的实际情况具有相似之处，欧盟放弃建立统一的养老保险制度的思路，通过国家间的协调机制，确立了“工作地缴费，权益累计，分段计算，最后接管”的转移原则，顺利化解了养老保险的转移接续问题。在我国现有的养老保险制度转移接续存在挑战的情况下，不妨调整转移思路，借鉴欧盟养老保险转移接续的经验，关注不同统筹区之间的协调，避免区域之间因利益关系带来的阻碍。各统筹区保留参保人员的保障权益，待参保人达到法定退休年龄并在整体上满足待遇享受条件时，由各地分别按照相应比例，给参保人员发放养老金待遇。

2. 明确权益累计，兼顾权利义务统一。养老保险制度转移接续的根本目的是保障参保人的权益。现行养老保险制度转移政策在既转移保险关系又转移基金的情况下，不仅导致转移程序的繁琐，又会导致地区之间、制度之间由于政策差异形成的折算困难等问题。在欧盟养老保险协调机制为我们提供了一个良好的范例。在参保缴费或权益积累阶段，参保者只能在就业地参加一种养老保险制度，跨制度或跨统筹区转移就业时，参保地保留其权益记录，只将养老保险关系转移到新的就业地。与欧盟不同的是，我国不同养老保险制度都是统账结合的方式，计发办法也分为基础养老金和个人账户养老金两部分。由于个人账户养老金取决于账户自身的积累总额，一般不涉及地方政府利益，因此应逐步将个人账户同社会统筹分开，个人账户基金和权益都随同就业转移，而社会统筹部分则由参保地保留权益记录，在参保者达到退休条件时根据参保者的贡献，由参保地支付相应比例的待遇。这样，一方面可以避免参保者在养老保险转移接续过程中的权益损失，另一方面可以有效防止地方因自身利益问题而设置养老保险转移壁垒，从而保障各方权利与义务的统一。

3. 规范待遇计发，确保待遇权益完整。做好各阶段养老保险缴费记录和权益累计是进行养老保险待遇综合计发的重要前提，但要保障参保者待遇权益完整，必须要明确合理的待遇计发办法，确保参保人共享经济发展成果。我国不同养老保险制度规定的待遇享受条件都是缴费达到15年且达到退休年龄，待遇计发时包括基础养老金和个人账户养老金，个人账户养老金在转移就业过程中随同累计就不存在分段计算的问题，社会统筹部分的权益记录就涉及到分别支付的问题，可以借鉴欧盟的经验。总体来看，参保者不同阶段的待遇计发主要包括个人账户待遇和基础养老金待遇。在个人账户待遇计发方面，可以保持原有计发方式不变，即个人账户总额除以对应年龄领取退休金时的计发月数，即为个人账户养老金。在基础养老金待遇计发方面，假设所有缴费年限都在某一阶段参保，对应计算出相应的养老金待遇，再乘以该阶段的实际缴费年限与总缴费年限之比，即为该阶段基础养老金待遇，所有阶段的养老金待遇之和为全部的基础养老金。退休人员的全部养老金待遇则为基础养老金待遇与个人养老金待遇之和。

4. 完善信息平台，保障转移准确便捷。养老保险制度转移接续的协调机制离不开完善的社会保障信息平台。第一，要全面落实全国社会保障卡的实际效用，卡号唯一对应个人身份证号，防止重复参保，社会保障卡记录每个参保者在不同地区、不同工作时间的全部缴费信息；第二，统一全国养老保险信息平台接口，建立标准化的社会保障资源数据库和统一的信息服务系统，逐步实现社会保险关系信息库在全国范围的联网与信息共享，并制定简洁、规范的养老保险转移接续经办流程，根据相关的公式对相关数据进行计算、处理，使得养老保险转移核算更简单、专业、快捷；第三，设置专门的社会保障信息管理机构，并不断加大对信息化专业技术队伍和经办机构工作人员的培训，提高其业务素质；此外，要不断完善信息平台的功能，实现与金融机构的合作和对接，以方便养老保险待遇的最终结算和待遇发放。

总之，养老保险制度本身的复杂性决定了其转移接续的完全解决不可能一蹴而就。欧盟跨国间的社会保障转移接续的成功经验值得我们借鉴，有必要在保持现有制度和政策的稳定性前提下，借鉴欧盟“工作地缴费，分段记录，权益累加，比例支付，统一结算”的社会保障协调思路，为实现我国养老保险制度有效转移接续提供更好的选择。

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基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目成果（项目号：16XNH020）；国家社科基金一般项目（项目号：13BGL138）。

作者简介：张栋（1989-），男，汉族，河南省信阳市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为社会保障理论与政策。

收稿日期：2016-08-10。