政府与社会组织协同治理路径探究

摘要：社会管理创新背景下，政府与社会组织协同治理是实现公共治理主体多元化的重要实践，在政府改革、社会组织发展、公民政治社会化、应对危机、加强监督、促进公益、等方面颇有意义。当前，政府与社会组织协同治理虽有成就却成效受限，面临政社不分、互信不足、合作不深入、法律不完备等困境。善治是政府与社会组织协同治理之路的最终走向。协同治理的顺利发展有赖于按照动员和同化路径发展组织能力、扩大参与范围、拓宽参与渠道、普及政策法规、培育公共精神、积累社会资本，也需要完善法规立法和制度安排、推动信息公开和问责制度、杜绝封闭合作与交易腐败。

关键词：社会组织；协同治理；善治

一、 政府与社会组织协同治理的概念

自20世纪90年代以来，“治理”一词在西方学术界逐渐兴起，尤其在在管理学、政治学、经济学等诸多领域得到了广泛的讨论。围绕“治理”这一概念，1995年全球治理委员给出了以下定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是一个持续的过程，在这一过程中，它使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动。总之，治理的概念与政府相比更加宽泛，囊括了协调社会生活的各种方法和途径。海伍德提出，“政府可以被视为包括在治理中的组织形式之一”。换言之，“没有政府的治理”是可能的。然而，治理虽要求形成社会的多中心性，社会治理尤其在中国根本不可能离开政府这个中心。

在政府之外，社会组织也是重要的社会治理主体。社会组织有广义和狭义之分，广义的社会组织指政府组织和市场组织以外的不以营利为目的的和主要开展公益性或互益性社会服务活动的自治型组织，具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征。狭义的社会组织不包括“事业单位”“人民团体”“免登记社团”等。本文所用的社会组织概念，是官方惯用的概念，包括社会团体、基金会和民办非企业单位。

政府与社会组织的协同治理，旨在强调在广义的社会管理过程中，政府和社会组织通过持续的协调和互动形成一种政府主导、多方参与、以人为本的治理模式。社会组织在社会治理格局中扮演着重要角色。十八大报告提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，明确提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。第十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》；2014年底国务院出台了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》；2016年全国人大通过了《慈善法》。上述重要文件，将社会组织定位为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，社会治理的重要主体和依托，为实现政府与社会组织的协同治理提供了重要的政策、法律支持。政府与社会组织实现协同治理，就要求政府在其主导的社会管理中，重视社会组织的地位和作用，发展社会的自我治理能力，充分发挥其拾遗补缺作用，弥补政府自身的不足，建立政府与社会组织沟通联动的长效机制。

二、 政府与社会组织协同治理的意义

1、 有利于推动政府体制改革。旧有的全能政府理论已经不适应当今社会发展，而打造精干、效能、责任、透明的服务型政府已经成为一种趋势。克林顿政府的口号便是“更小的政府、更多的治理”。改革重在于理念的革新。提供公共物品，做好公共服务是政府社会管理的基本职能。在呼吁国家治理体系与治理能力创新的今天，转变政府包办社会的固有思维，确立政府与社会的良性互动关系就显得尤为必要。社会组织和政府沟通联动是对政府职能的必要补充，有利于推动现有政府职能有序转移，优化政府机构设置，也将切实转变政府公务人员的工作作风，从官僚行政走向民主行政、服务行政。

2、 有利于克服社会组织发展障碍。我国现代意义上的社会组织是在改革开放背景下逐渐兴起。现今我国社会组织的发展普遍面临着经济收入来源缺乏、内部管理混乱、相关法律不健全、社会公众认同度不高的发展困境。建立政府和社会组织沟通联动的长效机制，有利于社会组织通过政府购买服务、公共项目外包等多种途径，获取政府资金支持；有利于加强政府与社会组织在人员方面的交流互助；有利于推动社会组织的能力与制度化建设；有利于增进社会组织的社会认同。

3、 有利于加快公民政治社会化进程。塞缪尔·亨廷顿的政治发展理论中表述了政治稳定与政治制度化、政治参与的相互关系，即：政治稳定=政治制度化/政治参与。明确表示了，如果公民的政治参与没有有效的渠道来反映其自身诉求，那么公共行政的公正、公平性也将得到质疑；如果政治制度化建设不能跟上公民参政的步伐，那么，社会政治秩序的维系就难有保证。同样，对于我国来说，公民参与的非制度化形式会形成群体性事件，成为社会失序的隐患。社会组织参与公共事务属于公民参与的制度化形式。因而以组织吸纳的制度化形式所形成的合作，对治理过程会发挥更大作用。政治社会化是指人们在特定的政治关系中，在社会政治生活和政治实践活动过程中，逐步获得政治知识与能力，形成、改变自己的政治心理和思想的能动过程。社会组织成员大多为普通民众。加强政府和社会组织的沟通联动，发挥社会组织的在政府与社会公众间的桥梁纽带作用及其社会影响力，将有利于增强公民对政策的理解度，减缓政策执行阻力。

4. 有利于分散公共治理风险。社会组织具有自治性、志愿性、公益性等特征，决定了社会组织在应对自然危机、突发事件、社会矛盾具备较强的资源动员、效率、专业性、维护社会公平等优势。例如。2008年汶川地震救援行动中，社会组织显现出自身巨大的资源整合优势，国际、国内社会组织的志愿者团队深度参与救灾过程与灾后重建工作。以中国红十字总会为例，自灾害发生到当年7月27日18时，中国红十字会总会（包括直属单位）及地方各级红十字会累积接收的来自境内外捐赠款物折合人民币158.4亿元。此外，在公共治理过程中，协同治理机制的构建，也意味着社会组织也分担了一部分社会责任。因此，实现政府与社会组织协同治理，将有利于缓解政府所面对的公共危机压力，也为社会组织目标的实现提供有力支持，最终形成合力，积极稳妥地处理各种突发事件和社会问题，促进危机协同治理的有效运行。

5. 有利于落实信息公开与权力监督。信息公开才能确保权力得到有效监督，外力作用之下的监督压力要求必须实现信息公开。因此，信息公开是权力监督的必要条件。社会组织的制度化参与以及政府对社会组织的授权将极大地提高社会组织在公共治理中的地位，便于社会组织对于政府政策制定与实施乃至立法、司法等政治过程的参与和监督，从而有利于提高信息可信度和实效性，拓宽公开渠道。

6. 有利于促进公共利益实现。公共利益的实现程度通过公共产品和公共服务的质量来衡量。政府与社会组织在公共产品与服务的供给上各有所长。二者的沟通合作之下，实现公共产品和公共服务的多元提供，通过结构的优化组合来达到整体大于部分之和的效果是协同治理的意义所在。社会组织提供社会公共服务有助于弥补政府在提供公共服务方面的不足，缓解政府在提供公共服务中存在的不公平问题。政府通过协同治理的平台采用委托、项目外包等形式向社会组织购买公共服务，在公共产品的提供上实现较高的3E（Economy，Efficiency and Effectiveness）指标，最大程度地提高制度绩效。

三、 政府与社会组织协同治理现状

进入21世纪，随着改革的不断纵深，中国的社会组织迎来了一个快速发展的时期。截止2016年一季度，全国依法登记的社会组织达到66.484 1万个，其中社会团体32.9万个、民办非企业单位33.1万个、基金会4 841个，大约是1988年我国社会组织数量（4 446个）的150倍。

从政府和社会组织合作的现状来看，合作的领域在不断扩大，合作的程度在不断深化。以政府向社会组织购买公共服务为例，1995年上海浦东新区社会发展局建立罗山市民休闲中心，并委托上海基督教青年会管理。该组织于1998年接受了当地政府的养老服务项目委托，是我国政府购买社会组织服务的先行示范。此后，全国各大城市在不断的实践探索中，深化和拓展购买公共服务的内容、领域，包括教育、卫生、培训、就业、社区等领域。例如，2003年南京鼓楼区推出由社会组织运作的“居家养老服务网”工程；2004年2月，上海成立“自强社会服务总社”“新航社区服务总站”“阳光社区青少年事务中心”，用于承担禁毒、社区矫正、青少年事务管理；2005年，江苏无锡市开始对全市十多项公共事业实行政府购买公共服务实践；2007年，广东深圳市培育鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构推进购买社工服务的试点等等。此外，还有福建南安官桥派出所社会管理创新、吉林汪清县社区管理等。

但总体上看，目前社会组织的作用发挥有限，影响力不足。康晓光认为，当前我国社会组织整体发育水平虽明显进步，但仍较为初级，并呈现不均衡性、弱自主性、弱挑战性等特征。社会组织的发展困境势必不利于其与政府协同治理的进程。政府与社会组织协同治理面临着以下问题：第一、一些社会组织与政府边界模糊，政社不分；第二，社会组织并未得到来自政府和社会应有的认同和地位，政府和社会的互信关系亟待进一步加强；第三，政府和社会组织的合作往往是一种短期的，多以服务外包的购买形式，社会组织对政府的监督和对政治过程的参与需要进一步提高；第四，社会组织法律支持不足，极大影响着协同治理的法制化进程。

四、 政府与社会组织协同治理实现路径

“善治”是政府与社会组织协同治理的理想目标。善治（Good Governance）是指使公共利益最大化的公共管理过程，它的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系。现有的制度供给基础上，需要从以下几个方面进行推动：

1. 动员路径。首先，引导培育社会组织提高其能力，提高公民参与的规模、深度和理性化程度。通过参与实践的政治社会化过程提高公民的参政意识与能力。各类社会组织吸纳公民并以组织形式同政府参与公共治理，才能使公民切身体会到社会组织的优势，从而深化权利意识。

其次，创新参与形式，利用多种技术平台来提高参与的实效性。第一，要充分发挥新闻媒体、报刊等传统媒介的舆论引导作用，努力营造开放多元的舆论环境，同时利用好互联网论坛、微博等新媒介，扩大政治表达的渠道；第二，政府要积极推进电子政府建设，在信息阶段做好政府门户网站及时更新政务信息的同时，要努力向互动阶段迈进，从而实现政府与社会组织、公民通过网络的直接对话和公共事务的处理，拓宽政府与社会组织协同治理的平台。如，郑州市已经畅通了ZZIC、网络舆情处置联席会议、中原网“心通桥”等三大网络民意诉求新渠道，实现了从网络问政到网络行政的跨越。而基于此平台开通政府与社会组织的专项通道，势必将推动二者的信息交流、诉求反馈和长效合作。

2. 同化路径。首先，推动政策法律基本常识的普及。国家政策和法律不能束之高阁，而贯彻实施的前提是了解和领会。政府和社会的协同治理，需要双方明晰相关政策法律和制度规则，惟其如此才能谈得上制度化。公民亦要具备相关政治、法律常识，惟其如此才能保证理性参与，增强对相关政策的理解度和认同，实现对政府与社会组织协同治理的有效监督。

其次，注重公共精神的培育。公共精神是存在于现代社会中的一种关心公共事务而且愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建构，以营造适于人类生存与发展的伦理规范、政治价值和社会制度。第一，对民众来讲，公共精神主要表现为志愿精神和互助品质。社会组织具有非营利性和志愿性特征，要通过教育、宣传等手段，与参与实践相结合，在全社会提倡志愿精神和互助品质。社会组织要得到公众的认可，一方面靠提供更好的服务，另一方面是让公众参与其中来感受这种公共精神。公众只有从思想上认同了这些理念，才会全身心地投入志愿性活动中，进而提高其对社会组织的认同，并在实践中培育公民精神。现代公民意识和公共精神在国内扎根，才能建立起较为成熟完善的政治共同体，才能提升社会的一元化程度，才能极大促进多元主体良性互动治理格局的发展。第二，对政府和社会组织来讲，公共精神表现为两者高度的社会责任感，注重服务导向和公共利益。政府和社会组织要明确协同治理的初衷是通过合作更好地达成自身目标，提供更优的公共产品和服务，实现社会有效治理。只有通过有效的服务满足公众的利益，才能够巩固自身合法性。

最后，推进社会资本的积累。社会资本理论被多学科广泛运用，帕特南做了以下定义：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会的效率”。转型阶段的中国社会资本存在“二元并存、发育不良、分布不均”的状况，不利于同化过程的实施，也自然严重制约协同治理在中国的实现。因此，投资社会资本需要在实践中不断推进，从而形成社会的高度互信和认同，进而增进政府与社会组织协同治理的合作动力。

3. 制度路径。首先，完善法规立法与制度安排。第一，要进一步释放社会组织成长的自主性空间，在法律上予以明确规定，防止被政府机关吸纳与合并。要逐渐弱化官办社会组织与政府业务主管机构的关系，组织结构由集权化、封闭式走向分权化、开放式。第二，要规范政府对社会组织的指导和监督，尤其是资金使用情况的审计工作。第三，要推动政府与社会组织的制度化合作，建立公共对话机制和公共承诺机制，增进协同治理过程中政府与社会组织相互信任，以保证合作规范、高效。

其次，推动信息公开和问责制度。只有信息公开透明，才能够得到监督主体的有效监督，确保责任落实。公开透明不仅仅是政府和社会组织各自的情况，也包括其合作关系。第一，需要探讨建立和完善信息共享机制，对于作为监督主体的民众的质疑，政府和社会组织要予以积极回应；第二，要积极鼓励社会组织建立社会交代的长效机制，以此来提高社会公众对于社会组织的认识和了解；第三，对于公共责任要予以明晰确立，推动政府问责的同时要努力通过监管、评估、反馈三个维度构建社会组织责任机制，但同时也要防止政府部门责任向社会组织转嫁。

最后，杜绝封闭合作与交易腐败。在开放社会之下，政府与社会组织的协同治理要尽量避免单一合作和封闭管理以及由此衍生的暗箱操作和交易腐败问题（尤其是各种基金会和公益募捐组织）。通过沟通与联动，实现区域间协作和组织间协同，尤为重要。善治之下的协同治理不仅仅是政府和社会组织的二元治理模式，而且包括政党、自治组织等主体在内的多中心治理。多方主体的参与之下，将更有利于保证政府与社会组织合作治理按照应循的路径健康发展，同时也将更大程度地推进善治理想的实现。

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基金项目：中国人民大学行政管理国家重点学科资助项目、中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目（项目号：2015004）。

作者简介：韩沛锟（1989-），男，汉族，河南省郑州市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为非营利组织。

收稿日期：2016-09-22。