住房保障制度的国际比较

孙娜

【摘 要】住房市场化改革以来，我国已经形成了住房公积金、住房按揭贷款和住房储蓄相结合的住房金融保障体系，但在发展过程中也面临资金瓶颈、产品线不够丰富、市场需求无法充分衔接等问题。因此，借鉴新加坡、美国、德国在相关领域的实践经验，我国的住房保障体系亟需加强集中化管理、增强二级市场建设、丰富融资管理工具，以适应当前新的经济金融形势。

【关键词】住房保障；住房公积金；住房储蓄

住房保障既是世界各国发展过程中都要面对的一项民生问题，又是推动经济增长的重要力量。20世纪之后，随着城市化进程的加快，以及住房矛盾的突出，世界各国都开始重视解决居民住房问题，制定了各有特色的住房政策。中国在改革开放之后也逐步实现了住房建设商品化、住房分配货币化、住房消费市场化、住房服务社会化。比较各国不同的住房保障政策，有利于进一步完善我国的住房保障体系。

一、我国住房公积金制度的发展及现状

我国住房公积金制度产生于实物分房向住房货币化的过程之中，是当前国内最为重要的住房保障制度。上世纪90年代以前，国内住房分配以福利实物分房为主。为完成住房改革，上海于1991年借鉴新加坡的住房保障经验，在国内首创住房公积金制度，以增加居民住房储蓄，之后该制度在全国迅速铺开。随着1994年《建立住房公积金制度的暂行规定》和1999年《住房公积金管理条例》的颁布，住房公积金制度正式进入法制化、规范化发展时期。住房公积金在保障居民，特别是低收入群体住房方面发挥了巨大作用，使居民养成了较好的住房储蓄习惯，并促进了房地产市场的快速发展。

二、各国住房保障制度比较

1.新加坡公积金管理制度

新加坡的公积金制度始建于1955年，制度建立之初并非完全针对住房保障，而是为解决失去工作居民的社会保障问题，建立的一项强制储蓄计划，由政府机构负责。后期，新加坡不断完善这一制度，使其社会公用由养老保险逐步扩大到住房、医疗等领域，特别对居民购房发挥了重要作用。同时，新加坡的公积金制度与其住宅建设政策相互配套的。新加坡在解决住房问题方面，鼓励居民自主购房。其中，对于高收入居民，实行完全的住宅商品化；对中低收入居民，则实行住宅准商品化，由政府投资建造社会住宅并按优惠条件出售。但无论个人购房还是国家建房，其资金主要来源都是公积金，居民购房款项（包括购房首付和银行贷款）都可用自己的公积金储蓄偿还。与我国公积金制度相比，新加坡有两方面特点：一是管理更为统一，更有利于资金集中调配与使用。二是杠杆作用更大，首付款和购房贷款均可使用公积金。

2.美国住房抵押贷款体系

住房抵押贷款是指贷款人以房屋产权作为抵押，并以稳定收入作为还款来源，向银行申请的以购房为目的贷款，贷款后贷款人须分期向银行偿还本息，若不能按期还本付息，则银行可将房屋出售，以抵消欠款。住房抵押贷款是美国最为核心的住房金融工具。二战后，美国国内住房需求旺盛，政府也大力推行居者有其屋政策，使住宅抵押信贷规模迅速扩大。由于美国幅员辽阔，住房建造提供方式多种多样，住房抵押贷款多样化的信贷模式，能够更好地满足不同的住房需求。同时，依托于住房抵押贷款的快速发展，美国住房抵押二级市场蓬勃兴起。住房抵押二级市场是指住房抵押贷款债权转让市场，可以分为证券化市场和非证券市场两部分，其中，证券化市场是美国住房抵押二级市场主要形式。抵押贷款证券化（MBS）最早产生于60年代的美国。其基本结构是，把若干笔符合一定条件的住房抵押贷款集中起来，形成一个组合，利用住房抵押贷款组合的本息现金流发行证券，期间可由政府背景的金融机构对该证券进行担保增信，以促进MBS二级市场的流通。因此，美国的MBS实际上是一种具有较强住房保障色彩的证券化商品。相比于我国的住房保障制度，美国的住房抵押贷款具有以下几方面特点：一是实行完全的市场化商业运作，能够快速满足不同的住房消费需求，提供灵活多样的服务；二是具备完整的一、二级市场体系，特别是二级市场体量大、参与者多、专业性强，有利于扩大资金来源并分散风险。

3.德国住房储蓄银行管理模式

德国的主流住房金融保障模式是住房储蓄银行。住房储蓄银行是一种为特定储户提供购建房服务的“互助式契约储蓄系统”，实行“先存后贷、利率固定，专款专用，封闭运作”的管理模式。客户首先要与银行签订合同，成为住房储蓄者，并按合同进行存款，存足最低金额和期限后，才可申请进行贷款。无论存贷业务，该项服务的资金运作只针对特定住房储户，储户的资金不会被用于其他投资行为。实际上，参与住房储蓄的居民，既是当前贷款资金的提供者，也是未来贷款的受益者。该模式有利于帮助居民降低贷款成本，改善居住条件，也有助于减轻政府的财政负担。因此，我国从2004年开始引入该住房保障模式，成立了中德住房储蓄银行。但从近年发展情况看，效果并不尽如人意。究其原因，主要有两个方面：一是近年来我国房地产市场发展迅猛，房价快速上涨，使得住房储蓄资金成本低的比较优势大打折扣；二是我国住房公积金制度发展迅速，覆盖了主流住房消费群体，对其他住房金融工具形成了一定的挤占效用。

目前，我国已借鉴新加坡、美国和德国的实践经验，搭建了住房公积金、住房按揭贷款、住房储蓄相互结合、互为补充的住房金融保障模式。伴随着房地产市场的发展和人民住房需求的日益变化，各种管理模式仍需进一步借鉴国际经验，不断改进体制、完善市场、丰富工具，以适应新的市场环境，满足居民住房需要，提高住房保障效果。