比较视角下兰州战略目标的设定与实现

周旭明

摘 要：兰州在甘肃省内一市独大，在西北和西部地区却是经济发展的塌陷区。西部大开发第一个十年兰州发展取得长足进步，“十二五”期间兰州经济社会发展进入快速上升通道；兰州的战略目标是2020年成为西北地区的区域中心城市，人口规模达到Ⅰ型大城市，经济总量达到4 000亿；兰州应依次从兰州、大兰州和兰州—西宁城市群三个层面探寻战略目标的实现路径。

关键词：比较视角；兰州；发展现状；目标设定；实现路径

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）16-0100-04

要相对客观地判断一个事物的发展情况，往往需要建立一个参照系，与设定的参数进行比较。对于城市发展情况的判断，也必须在空间和时间坐标系中进行横向和纵向的比较之后，才能得出一个相对客观的结论。本文通过横向和纵向比较，对兰州发展现状形成一个基本认识。基于这个认识，设定兰州发展的战略目标。最后，针对这个目标选择实现路径。

一、比较视角下兰州的发展现状

（一）横向比较

横向比较就是将兰州同其他城市进行比较，目的是：找差距，不要妄自尊大。

横向比较分为三个层次：全省范围，西北地区和西部地区。

进行比较的指标分别是：人口数量、经济总量、人均GDP、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入。选取上述指标的原因是：人口数量判断一个城市的大小，经济总量判断一个城市的强弱，人均GDP判断一个城市经济发展的阶段和水平，城乡居民收入判断一个城市居民生活的富裕程度。

1.全省范围。从2014年甘肃省各市州主要经济数据（本文采用数据源于2014年各地国民经济与社会发展公报。南宁市人均GDP依据户籍人口和GDP计算得出）来看，兰州经济总量遥遥领先于其他市州。兰州是1 913.5亿，而庆阳、酒泉、白银和甘南四个市州经济总量之和是1 901.63亿。也就是说，兰州的经济总量比处于全省第二、第三、第四以及第十四位的四个市州的经济总量之和还要大，可谓一市独大。但是在人均GDP、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入等三个重要指标上，酒泉（55 872元，24 651元，12 142元）、金昌（52 336元，26 260元，9 900元）和嘉峪关（101 955元，26 894元，13 809元）这三个处于甘肃西翼的城市均领先于兰州（52 378元，23 030元，8 067元）。

结论：兰州在甘肃一市独大，但并非全面领先。

2.西北地区。这个层次增加了固定资产投资、出口总值和消费品零售总额三个指标，就是经济学中常说的“三驾马车”，增加这三个指标可以帮助我们更好地观察一个城市的经济结构。分析2014年西北省会城市主要经济数据，得到三个印象：（1）西安在西北地区一市独大，除了人均GDP（63 457元）低于乌鲁木齐（71 105元），各项指标全面领先。（2）乌鲁木齐除人口规模（353万）和固定资产投资（1 526亿元）低于兰州（366万、1 611億元）外，其他指标均领先于兰州。固定资产投资少于兰州，但经济总量却大于兰州，说明乌鲁木齐的经济结构更加合理。（3）落后于兰州的银川和西宁也有部分指标优于兰州。银川的人均GDP（66 277元）、城镇居民人均可支配收入（26 118元）和农村居民人均纯收入（10 275元）均高于兰州（52 378元、23 030元、8 067元），西宁的农村居民人均纯收入（10 097元）高于兰州。从地理位置观察，西安处于近西北，乌鲁木齐处于远西北，兰州处于西北腹地。

结论：兰州是西北地区经济发展的塌陷区。

3.西部地区。范围进一步扩大到西部地区。从2014年西部地区地级省会城市主要经济数据来看，落后于兰州的依然只是银川和西宁。其他城市除了个别指标外，整体经济发展情况均优于兰州。昆明各项指标均优于兰州；南宁人均GDP（43 303元）和出口总值（26.17亿美元）低于兰州（52 378元、40.07亿美元）；呼和浩特人口规模（303万）和出口总值（26.17亿美元）低于兰州（366万，40.07亿美元）；贵阳消费品零售总额（889亿元）低于兰州（945亿元）。

结论：兰州难以在西部地区担当中心城市的重任。

（二）纵向比较

纵向比较就是将不同时期兰州自身的发展情况进行投比较，目的是：找信心，不要妄自菲薄。

纵向比较分为三个时期：西部大开发战略实施之初，西部大开发第一个十年和“十二五”期间。

1.西部大开发战略实施之初。2002年，兰州经济总量是387亿，在西部地级省会城市中位居第二，仅次于昆明（719亿）。现在领先于兰州的南宁（356亿）、呼和浩特（354亿）、乌鲁木齐（337亿）和贵阳（316亿）当时均落后于兰州。

结论：兰州并非先天不足，而是有着良好的发展基础。

2.西部大开发第一个十年。西部大开发第一个十年包括“十五”和“十一五”两个阶段。“十五”期间，兰州生产总值年均增长11.18%；人均生产总值年均增长9.63%；全社会固定资产投资年均增长11%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长7.83%和6.24%。“十五”期间，兰州经济连续五年以两位数速度增长，经济总体实力不断增强，社会事业全面进步。“十一五”期间，兰州取得了“三突破、六翻番、两高于和两个大幅增长”的突出成绩。“三突破”是指生产总值、大口径财政收入和地方财政收入分别突破1 000亿元、300亿元和100亿元的大关；“六翻番”是指生产总值、大口径财政收入、地方财政收入、固定资产投资、工业增加值和社会消费品零售总额与“十五”末相比，分别实现了翻番；“两高于”是指经济增速年均达到12%，分别高于全国和全省平均水平；“两个大幅增长”是指城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入均有了大幅度的增长。

结论：西部大开发第一个十年兰州发展取得长足进步。

3.“十二五”期间。“十二五”期间，国家和甘肃省陆续出台了诸多有利于兰州发展的政策。主要有：国家“一带一路”战略、《深入实施西部大开发战略的若干意见》《西部大开发十二五规划》、国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》、兰州新区获批国家级新区、兰州新区综合保税区获批等等。这些利好政策的陆续出台，使得政策叠加效应开始显现。2014年，在外部经济下行压力持续加大的情况下，兰州经济社会发展呈现持续较快增长的良好态势，取得10.4%的经济增速，省内仅次于临夏州，西部地区仅次于贵阳、西宁和乌鲁木齐。

结论：“十二五”期间，兰州迎来最好的历史发展机遇期，经济社会发展进入快速上升通道。

（三）发展现状

通过比较，我们对兰州的发展现状有了一个基本认识：横向比较来看，兰州人口规模不大，这就是城市不大。经济总量不大，这就是城市不强。纵向比较来看，兰州以前发展基础良好，现在发展势头迅猛，将来发展前景广阔。

所以，将兰州做大做强既有必要性，又有可行性。那么在什么时间内做大做强，在什么区域内做大做强，在什么程度上做大做强，这就是兰州发展的战略目标。

二、兰州战略目标的设定

（一）战略目标的内涵

2012年甘肃省委对兰州的发展提出了要求：要抢机遇、抢时间、抢速度，迅速做大做强、迅速见成效、迅速上台阶，力争在较短的时间内把兰州打造成“区域性特大中心城市”。“区域性特大中心城市”就是兰州发展的战略目标，我们用“时间”“区域”和“程度”三个关键词将其内涵进一步具体化。

1.时间。时间界定为2020年。原因如下：（1）2020年是《兰州第四版城市总体规划（2011—2020）》的截止年限。此前的第三版城市规划是2001—2010年，经过十年的努力，主要战略目标都已实现。所以，2020年我们要实现新的战略目标。（2）2020年是西部大开发第二个十年的收官之年。西部大开发第一个十年兰州发展取得长足进步，第二个十年结束，应当有所收获。所以，将2020年定为战略目标的实现之年。（3）2020年是“十八大”确定的全面建成小康社会之年。虽然兰州在2016年就能建成小康社会，但兰州战略目标中的经济指标要高于小康社会中“两个倍增”的要求，所以，把2020年作为战略目标的实现之年。

2.区域。区域界定为西北地区。原因如下：（1）兰州在甘肃省一市独大，已经是全省的政治、经济、文化中心，再将发展目标设定为全省的中心，显然不具备战略意义；（2）除银川、西宁外，西部其他省会城市发展情况都要优于兰州，所以，就整个西部地区而言，兰州难以担当中心城市的重任；（3）西安和乌鲁木齐虽然发展情况好于兰州，但分别处于近西北和原西北的地理位置，使他们的经济辐射半径难以到达西北腹地。而兰州虽然是西北地区经济发展的塌陷区，但地处西北腹地的区位优势，使其成为西北地区区域中心城市的最佳选择。

3.程度。兰州的战略目标是人口规模达到Ⅰ型大城市，经济总量达到4 000亿元。原因如下：（1）2012年省委提出“区域性特大中心城市”的目标时，特大城市的标准是城区人口在100万以上。2014年，国家调整了城市规模的划分标准。特大城市标准是城区人口500万以上，Ⅰ型大城市的标准是城区人口300万以上500万以下，Ⅱ型大城市标准是城区人口100万以上300万以下。2014年末兰州全市常住人口为366.49万人，其中城镇人口294.44万人，乡村人口72.05万人，2020年城区人口不可能达到500万，所以特大城市的目标难以实现。（2）兰州目前城区常住人口在250万左右，只是一个Ⅱ型大城市。按照第五次人口普查到第六次人口普查十年间年均1.41%的增长率计算，加之考虑到兰州新区和兰白一体化等因素，2020年，城区人口达到300万的目标是有望实现的。（3）兰州目前的经济总量是1 914亿，不足2 000亿。按照2010—2014年年均13%的增长率计算，考虑未来经济增速放缓的趋势，同样考虑到兰州新区和兰白一体化等因素，4 000亿是一个既现实，又具有挑战性的目标。

结论：兰州的战略目标是2020年成为西北地区的区域中心城市，人口规模达到Ⅰ型大城市，经济总量达到4 000亿。

（二）战略目标的意义

为什么要给兰州设定这样一个战略目标呢？原因如下：

1.甘肃转型跨越需要强大的兰州。兰州在甘肃的经济占比“六五”末达到37.7%，2011年是25.1%，近三年在28%左右。也就是说，兰州在甘肃的经济占比最高时接近四成，最低时超过1/4，平均值为三成左右，可见兰州在全省居于举足轻重的位置。甘肃省委在2012年要求迅速将兰州做大做强，指出：没有兰州的发展，就不可能有甘肃的发展；没有兰州的跨越，就不可能有全省的跨越；没有兰州的做大，就不可能有全省的做大。所以，甘肃的转型跨越需要一个强大的兰州。

2.西北腹地崛起需要强大的兰州。甘肃区域发展战略提出：中心带动，两翼齐飞，组团发展，整体推进。如果兰州足够强大，就可以帶动甘肃东西两翼的河西和陇东地区快速发展，并进而带动同处西北腹地的银川和西宁共同发展，从而实现西北腹地的崛起。所以，西北腹地的崛起需要一个强大的兰州。

3.西北边疆稳定需要强大的兰州。“疆独”是目前我国国土安全和民族团结面临的最大威胁。乌鲁木齐居于西北一隅，远离内地，离其最近的大型城市兰州和以兰州为中心的西北腹地是西北地区经济发展的塌陷区，难以发挥对新疆的吸引力。只有将兰州打造成西北政治、经济、文化、军事中心，才能弱化新疆的离心力，增强其向心力。所以，西北边疆稳定需要一个强大的兰州。

（三）战略目标的基础

区位优势是兰州最大的核心竞争力，也是兰州实现战略目标的基础。

1.自然地理区位优势。兰州地处西北腹地，凭借“秦陇锁钥，东西咽喉”，坐中六联，关通八方。“一带一路”战略中，兰州是丝绸之路经济带上的核心节点城市，是通往中亚、西亚、中东、欧洲的重要通道，发挥着承东启西、联南济北的重要作用。

2.人文地理区位优势。天马东来、丝绸西去，佛教东来、道教西渐，兰州是黄河文化、丝路文化、中原文化与西域文化的重要交汇地，形成了多民族交汇融合、相互吸收、多元一体的特色地域文化，在沟通和促进中西方经济文化交流中发挥了重要作用。

3.交通枢纽区位优势。陇海铁路、兰新铁路、兰新高铁、包兰铁路、青藏铁路和即将建成的兰渝铁路、兰成铁路等钢铁大动脉交汇于此，使兰州成为西北地区重要的交通枢纽和物流中心，西北地区第二大的货运站和新亚欧大陆桥上重要的集装箱转运中心，也是西部地区通信枢纽和信息网络中心。

三、兰州实现战略目标的路径

兰州实现战略目标的路径从兰州、大兰州和兰州—西宁城市群三个层面渐次展开。

（一）兰州层面

兰州层面要做的就是新区老城错位发展，双轮驱动。

近年来兰州发展遇到的瓶颈制约愈加明显。主要是传统产业比重过大，新型业态发展滞后，但同时又面临着城市发展空间不足，人口和工业过度集中的问题。要突破这个瓶颈，最有力的抓手就是兰州新区。老城区要想转型跨越，必须实施“腾笼换鸟”和“出城入园”战略。“换鸟”的前提是“腾笼”，“腾笼”的前提是“出城”，“出城”的前提是“入园”，兰州新区的设立和开发建设恰恰是为了解决“入园”的问题。所以，新区能有效拓展兰州的发展空间，疏解兰州的城市功能，促进兰州的产业升级。具体做法如下：

1.准确定位。要对老城新区分别进行准确的功能定位。兰州新区主要发展以石油化工、装备制造、高新技术等为主的第二产业，功能是搞好生产；老城区主要发展以金融、会展、商贸等为主的第三产业，功能是搞好生活性和生产性服务。

2.优化交通。要尽快在新老城区之间建立起快速、便捷的交通网络体系。兰州新区的设立采取的是“组团跳跃”式的城市空间拓展模式，即在离主城区一定距离之外修建卫星城，形成“飞地”。这种模式的优点是可以较好地解决“摊大饼”式的“单核外溢”模式所带来的“大城市病”；但其缺点是卫星城与主城区之间时空距离相对较远，增加了生产要素的流动成本。所以，要尽快建立起快速、便捷的交通网络体系，使新老城区之间能够形成紧密的联系。

3.双轮驱动。要立足各自定位做到“双轮驱动”。首先要坚定不移地实施“出城入园”战略，老城区传统产业不能尽快转移到新区，不仅新区产业集群难以形成，规模经济效应难以显现，老城区也会因为没有空间发展新型业态，延缓城市的升级换代步伐。在此基础上，老城要盘活和高效利用置换出来的土地资源，大力发展以现代服务业为核心的新型业态；新区则要充分利用“国家级新区”的金字招牌和综合保税区的优惠政策，承接东中部地区产业转移，加大招商引资力度。

（二）“大兰州”层面

“大兰州”层面要做的是兰州白银一体化发展，形成“大兰州”。

1.兰州亟须做大做强。与“大兰州”相近的概念是“兰（州）白（银）经济区”，2010年出台的《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》中提出，要把“兰白经济区”建设成为西陇海兰新经济带重要支点，西北交通枢纽和物流中心，在全省乃至西北地区发挥“率先、带动、辐射、示范”的中心作用。2011年，甘肃省政府出台了《兰州—白银经济区发展规划》，旨在将兰白经济区打造成引领全省跨越发展的核心区。兰州白银一体化发展，不仅是西部大开发和甘肃区域协调发展的重要举措，更是兰州做大做强的内在要求。目前的兰州，就人口规模和经济总量而言，还不足以在西北地区发挥中心作用。要实现战略目标，必须走兰州白银一体化发展，形成“大兰州”之路。

2.兰白经济区建设进展缓慢。兰白经济区建设的进展情况如何呢？我们调研得到的数据显示，2011年兰白经济区规划出台到现在的五年中，甘肃省、兰州市和白银市就兰白一体化问题进行的各个层级的会商、接洽达到41次，内容涉及26个领域，几乎涵盖经济、社会发展的所有方面。但从操作性来看，几乎均为框架性和意向性协议，两市一体化发展几乎没有任何实质性进展。

3.调整行政区划，形成“大兰州”。如何突破呢？我们认为，应当通过行政区划的调整，推动兰州白银一体化发展，形成大兰州。对此，“大合肥”提供了成功的经验。2011年安徽省撤销地级巢湖市，将市辖区和庐江县划归合肥市管辖。此次合并，极大增强了合肥的实力，提高了合肥的辐射带动能力。甘肃可以仿安徽例，撤销白银市建制，将白银区、平川区和靖远县划归兰州管辖，形成“大兰州”。只有这样，才能实现迅速将兰州做大做强的目标。

（三）兰州—西宁城市群层面

兰州—西宁城市群是以兰州为核心，以西宁为次级核心，辐射、带动若干中小城市共同组建城市群。该层面的工作暂时没有实质性的推进，但这是兰州一个重要的战略储备，需要认真做好中长期的战略规划。

1.从国家政策来说。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。而且规划指出，新型城镇化的推进要“以城市群为主体形态”。而在“两横三纵”为主体的城镇化战略格局中，“兰州—西宁城市群”是西部重点规划建设的城市群之一。

2.从理论来说。城市群的形成和中心城市的发展是互为因果关系的。城市群必然要依赖作为增长极的中心城市的辐射带动才能形成，而城市群覆蓋的广大区域又成为中心城市发展的经济腹地，源源不断地为中心城市提供各种生产要素。

3.从实践来说。微观层面，兰州是一个带状城市，红古区位于兰州、西宁两市的中间节点，兰州—西宁城市群的建设必将对红古区、乃至西固区河口地区的经济社会发展起到较大的促进作用；中观层面，兰州—西宁城市群所在的河湟谷地不仅气候温和、海拔高度适宜，有丰富的土地资源和水资源可供利用，同时也是甘青两省城镇化程度最高、工业最为集中、经济发展最快的地区，所以，“兰西城市群”的建设必将使之成为兰州的经济腹地，为兰州发展提供有力的支持；宏观层面，兰州可以兰州—西宁城市群为依托，与河西地区、新疆、中亚乃至东中欧国家开展经济文化交流与合作，真正将自己打造成丝绸之路经济带上的核心节点城市。