中国环境治理中的公众参与机制研究

丁永兰　肖灵敏

摘 要：随着经济的快速发展，环境问题日益严重。由于政府在环境治理中存在局限性，使得公众成为参与环境治理的重要主体。但我国公众参与环境治理起步晚，处于被动状态，导致环境治理中的公众参与机制存在以下问题：公众环保意识低；相关法律制度不完善；政府对环境治理认识不到位；文化软实力薄弱。因此，应借鉴国外经验和结合我国国情，提高公众参与环境治理的意识；改变政府环境治理观念；完善公众参与环境治理的法律法规；提高文化软实力，以健全中国环境治理中的公众参与机制。

关键词：环境治理；公众参与；机制；现状；完善对策

中图分类号：D621.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）16-0166-02

一、环境治理中公众参与机制概述

（一）公众参与概念的界定

公众参与可拆分为公众和参与两个概念，以公众为核心。在现实中公众一般指民众，有时还特指某一方面的公众、群众，因此人们常将公众、公民、群众、人民等相互混用。但在法学领域，公众既包括不特定的公民个人，也包括与特定利益相关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织。参与是指行为人通过参与而介入到某件事情当中，是一种行为过程。因此，公众参与，是指在各级政府和有关机构的环境决策过程中公众有权在法律法规赋予的权利义务范围内通过一定的程序或途径参与环境利益相关决策活动，使得达成共识，促进环境改善的所有涉及环境问题的活动与过程。

在環境治理中，公众参与的重要主体包括公民、环保NGO组织（Non-governmental Organization）、社区自治组织。这些重要主体之间的利益是相对独立的，但它们之间的合作、互补、监督构成了环境治理体系的主体。公众参与的方式可分为直接和间接参与。公众直接参与包括意见访谈、专家咨询、公众个人请愿等。公众的间接参与主要包括：一是通过政府组织，如各级人民代表大会；二是通过非政府组织，如NGO组织。除公众直接和间接参与外，还包括宣传、听证、信访与诉讼等方式。

（二）公众参与环境治理的理论基础

公众参与环境治理的理论基础主要有环境公共财产理论和公民环境权理论。

环境公共财产理论指将存在地球上的环境资源作为所有权客体并视为人类的公共财产，是人类生活生存离不开的环境要素，应用法律予以保护。环境是人类的共享资源，任何人都不能恶意占有、支配和损害。阳光、空气、水等是宝贵的环境公共财产、是人类离不开的环境要素，人类要学会节约资源和发现新的可再生资源。环境作为公共财产，每个人都有维护环境公共财产权的必要，若公众和政府一起管理，能更好地维护公共财产。

公民环境权理论认为，公众参与，是良好的环境治理和环境权的实现[1]。公民环境权，是指公民生活在良好环境中的一项基本权利。环境权中既规定了公民享有的基本权利，也规定了公民承担的环境义务，目的是防止环境权益被破坏。环境权首次得到国际社会的认可是在 1972 年6月联合国召开的人类环境会议上，会议通过的《人类环境宣言》宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等的充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”[2] 公民环境权是公众参与环境治理理论中最基本的一项权益，在内容上全面体现了各项权能。可见，公民环境权是公民基本权利的必要条件。

二、我国环境治理中公众参与机制现状及问题

（一）我国环境治理中公众参与机制的现状

第一，公众参与环境治理的总体水平低。我国公众参与环境治理起步晚，公众参与的法律法规、政策滞后和保障力度不够，公众参与热情不高。环境污染有一部分来源于公众的生活污染，公众的环境意识不强，很少参与环境治理。公众只要不涉及自己的利益就会置之不理，阻碍政府发动公众参与环境治理，造成我国公众参与环境治理的总体水平低。第二，公众处于被动状态。公众参与的主要形式仍属于政府依赖型的参与，西方国家我国公众参与与主要是“自下而上”的方式不同，大多都是以政府为主体展开的“自上而下”的形式[3]。当前，我国公众自发参与水平低，公众依赖政府缺乏动力，政府运用行政能力促使公众参与，政府把握着主动权却用自身职权干预公众参与，造成公众被动参与环境治理。

（二）我国环境治理中公众参与机制存在的问题

第一，公众环保意识低。公众缺乏民主、主体、参与及大局意识，参与的主动性不高。公众的环境公益理念薄弱，对参与环境治理的重要性认识不足，注重物质利益追求缺乏可持续发展的观念。我国公众总是末端参与和被动参与，很少有

机会参与到高层次的环境活动，导致公众环保意识低。第二，相关法律制度不完善。我国现有法律法规过多强调公众参与的义务和注重公民对国家的服从关系，忽视公众参与的权利和公民对国家的监督关系。在立法上，我国环境法对国家享有的环境管理权、环境处理权等规定得十分明确、具体，而对公民享有的监督权、检举权和控告权等规定十分抽象，不具有实体性权利的性质[4]。 公众参与环境治理法律法规中，缺乏对操作程序、责任主体、内容、和法律后果的规定。第三，政府对环境治理认识不到位。体现在：一是政府认为公众参与是在与其夺权；二是环境问题牵涉到政府和企业的经济利益，难免有冲突；三是在实际操作时，有些政府部门无视法律，不信任公众能帮其减轻负担，削弱公众参与环境治理。第四，文化软实力薄弱。我国环境文化教育水平低导致环境文化软实力薄弱，具体表现在：（1）应试教育处于主导地位，学校不重视环境教育、师资队伍能力不强、环境教材落后，教学效果低；（2）政府对环境教育宣传少、财政投入少，专业技能低，面向的公众范围窄、针对性不强；（3）网络、电视、报刊等媒体未能正确引导公众进行环境教育；（4）家庭的环境教育不到位；（5）环境教育问题在地区之间存在差异，重经济、轻环境。

三、完善中国环境治理中公众参与机制的对策

（一）提高环境治理中公众参与意识

我国应学习日本的循环型社会建设。日本民众随着对环境可持续发展认识的提高和环保意识的增强，自发组织参与环境保护的志愿者活动。日本舆论以及资源循环利用、环境保护等相关知识的宣传教育，也使民眾推进循环型社会建设的参与意识不断提高[5]。我国政府、媒体要充分调动公众参与环境治理的主动性和积极性，通过激励、引导公众来提高公众参与环境治理的意识。一是环境部门通过组织切实公众生活的环保活动，让公众观摩和亲自动手，提高他们的参与能力和参与意识。二是政府部门利用网络、报纸、广播等载体搭建环境信息共享平台，建立有效的环境信息沟通机制，让公众及时、全面获得环境资讯，及时参与环境治理和加强监督。

（二）完善相关法律法规

1.制定公众参与环境治理的相关法律。我国应借鉴国外经验、结合我国国情，研究制定《环境公众参与法》，全面系统规定公众参与环境治理的基本内容和政府在环境治理中的权利义务，建立起公众参与环境治理的制度框架。第一，在《环境公众参与法》中全面系统规定公众参与环境治理的基本内容，具体包括：（1）确定公众参与环境治理的目标，即通过公众监督减少环境污染，实现可持续发展。（2）确立公众是参与环境治理的主体。（3）明确公众参与环境治理的模式和范围、方法和保障措施。（4）明确公众参与环境治理的权利和义务。公众参与的权利包括环境知情权、环境事务参与权、环境表达权、环境请求权和环境监督权、环境资源利用权等。公众参与环境治理的义务包括：一是强制性义务，如企业要承担排污费义务等；二是非强制性义务，如机动车所有者有停车熄火的义务。（5）明确公众参与环境治理纠纷的救济方式等。第二，明确政府在公众参与环境治理中的权利义务。首先，政府在环境治理中最主要的权利是环境管理权，环境管理权包括环境审批权、命令权、许可权、禁止权、撤销权、处罚权等权利。其次，政府在环境治理中的义务，包括如实公开信息的义务、接受公众监督的义务、对环境质量负责的义务、改善和保护环境等义务。第三，明确规定违反《环境公众参与法》的法律责任。对一般违法者应追究民事责任和行政责任；对违法情节严重者应追究刑事责任。

2.完善公众参与环境治理的程序规范。首先，应明确规定公众参与环境治理的程序。其次，完善政府在环境治理中的执法程序。规定行政主体严格执行环境执法的步骤、方式、顺序和时限。再次，健全对环境治理执法部门及其工作人员的监督程序。加强对执法部门及其工作人员的执法监督，使其行为在环保行动中依法依规，并加大违法行为和犯罪行为的打击力度，确保公众在环境治理中受到法律的保护。最后，应从行政复议、申诉或国家赔偿等方面来完善公众参与行政救济程序。

（三）改变政府环境治理观念

政府要改变对公众参与环境治理的不正确认识，改变重经济的落后观念，努力为公众创造参与环境治理的渠道。首先，政府在治理环境时要认识到公众的参与能辅助政府，政府的权利由公众赋予，不存在公众与政府夺权；其次，要转变重经济的发展观念，保证生态环境与经济平衡发展。

（四）提高文化软实力

要提高环境文化软实力，就要先提高公众的环保知识、参与能力及行为的环境教育。（1）学校要重视环境教育，提高师资队伍素质、做好教材建设，提高教学效果，让公众提高环境知识水平和学到相应的专业技能。（2）政府要加强环境教育宣传，针对性地提高环境教育文化传播能力，加大财政投入。（3）网络、电视、报刊等媒体要正确引导公众参与环境教育，让公众从自身做起提高环境素质。（4）家庭在环境教育中要带好头，让孩子潜移默化地保护环境。（5）环境资源是“公共财产”，环境教育要做到因人因地进行。