大数据时代京津冀大气污染智慧治理的内涵、困境与出路

崔伟

摘 要：大数据时代的到来改变了数据与信息的处理方式，为京津冀区域内的大气污染问题带来了智慧治理的机遇。但在目前的区域大气污染智慧治理过程中，还存在着数据挖掘能力不足、数据共享能力欠缺、数据分析能力匮乏等问题。因此，大数据时代京津冀大气污染智慧治理的实现应以基于大数据应用的科学决策为治理前提，以政府主导下的多元协作为治理主体，以在大数据环境下大气污染治理机制重构为治理过程，以完善环保领域大数据立法与人才培养机制为治理保障，借以提升区域内大气污染的治理能力。

关键词：大数据时代；京津冀；大气污染；智慧治理

中图分类号：F062.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）19-0145-02

雾霾导致京津冀地区严重的大气污染问题日益成为社会各界关注的焦点，而传统的行政区行政的治理模式日趋陷入“治理失灵”的境地，大数据时代的到来改变了信息搜集和传播的轨道，为更好地治理京津冀区域内大气污染问题带来了契机，因此，本文提出“智慧治理”的概念，认为它将成为大数据时代京津冀区域大气污染治理的发展前景。但目前在实现“智慧治理”的进程中，还存在着一定困境，文章在进行具体分析的基础上提出解决路径。

一、大数据时代下京津冀大气污染智慧治理的内涵

改革开放以来，随着工业化、城镇化和区域一体化的发展，京津冀成为了中国最重要的工业化区域之一，也是雾霾频发的重灾区。2014年，京津冀地区SO2、NOx排放量分别为147.8万吨、194.57万吨，占全国的7.5%、9.36%，单位面积排放强度分别是全国平均水平的3.3倍，4.2倍[1]。2015年进入11月份以来，北京经历了历史上罕见的连续20天的雾霾天气，环保部门多次发布雾霾红色预警。虽然在2013年，国家已经出台了《京津冀及其周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，2015年9月又对《大气污染防治法》进行了修订，增加了大气治理联防联控的内容，但区域内空气质量继续恶化的情况并没有得到有效改善。由此可以推断，京津冀三地间大气污染的治理模式急需变革。继互联网、物联网、云计算之后的大数据革命为京津冀大气污染问题带来了智慧治理的机遇。美国麦肯锡全球研究院在2011 年发布的研究报告认为：“大数据指的是大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集。”[2]现已被广泛应用于智能交通管理、流动人口管理和食品安全监管等领域。长远来看，大数据也必将助推京津冀大气污染智慧治理的实现。美国学者尼古拉斯·伯格鲁恩在《智慧治理：21世纪东西方之间的中庸之道》一书中将网络时代的智慧治理定义为：“下放权力、包容公民、分散决策机制。”2007年维也纳科技大学区域研究中心发布了一份《欧洲中小智慧城市排名》报告，将“智慧治理”定义为在公共和社会服务、治理透明性、决策参与、政治策略四个方面皆表现良好的一种政府治理样态。鉴于此，本文结合大数据的内涵，认为京津冀大气污染的智慧治理即充分运用大数据的思维和理念，通过云计算、物联网和大数据技术手段收集、监测、整合区域内大气环境质量的各项相关数据，创新治理方式和手段，提高决策的科学性、准确性和适用性，近而实现京津冀大气污染治理能力现代化。

二、大数据时代京津冀大气污染智慧治理存在的困境

（一）数据获取能力不足

数据资源是实现智慧治理的前提和保证，只有全面掌握数据，才能做出科学决策，但目前三地政府在大气污染治理过程中还缺乏数据获取能力。首先，京津冀区域内大气污染治理是一个各方面协同参与的有机整体，需要以治理主体有意识地掌握相关数据为基本前提。但由于大数据理念兴起于西方，在我国起步较晚，导致政府还主要是依赖抽样、局部和片面数据做出决策，致使绝大多数非结构化数据被束之高阁。其次，大数据的价值密度低、碎片化等特征使政府对海量的数据的搜集往往只能提取出少量有价值的信息，引发处理成本过高的问题，导致政府各部门不愿意花费巨大成本挖掘少量有“含金量”的数据。

（二）数据共享能力欠缺

虽然2014年习近平总书记强调将京津冀协同发展上升为国家战略，但受传统公共行政体制的影响，三地的大气污染治理仍然采用的是行政区行政的治理模式，由此导致大气环境的公共性与分割式的治理模式产生冲突，降低了政府间数据共享的效率。首先，受“官本位”“权利本位”“家丑不可外扬”等封闭性传统文化的影响，三地政府还没有从垄断的思维方式中解脱出来。政府部门间缺乏以大气治理为核心的信息资源共享意识，习惯于将所掌握的信息视为政府内部的“私有财产”和“权力领地”，彼此间缺少信任导致缺乏共享意愿。其次，在“理性经济人”理念导向下，三地政府间以自身利益为重，各自为政、相互割裂，产生了严重的“信息孤岛”现象；数据采集渠道、标准、信息代码不尽相同，导致信息不对称现象时有发生。

（三）数据分析能力匮乏

人力资源是第一资源。大数据人才能力的高低直接关涉到对信息和数据的分析效果。大数据的基本特性及其涉及到的大气领域决定了其专业人才具备了对环境科学、化学、数学等在内多方面知识的综合掌控。目前我国从事数据分析工作的人才主要集中在互联网信息领域，这类人才善于软信息编程和硬件管理，但却不精于对大数据时代信息和数据的挖掘和整理，特别是结合京津冀区域内大气环境的客观背景做出专业的数据研判和分析的应用型人才更为欠缺，导致大气环境相关的数据分析能力严重匮乏，这给京津冀地区利用大数据进行大气污染治理带来了障碍。

三、大数据时代京津冀大气污染智慧治理的实现途径

（一）以基于大数据应用的科学决策为治理前提

智慧治理的实现在根本上依托于政府决策方式的转变。在传统的治理过程中，政府主要依靠经验和假设做出决策，决策失误常有发生。然而，大数据时代的决策行为是基于数据及其分析的重视理性的、数据驱动的决策模式，所以政府部门首先要养成数据决策意识，注重对数据的采集、分析和预测，改变以往的“拍脑袋决策”，养成“用数据决策”的习惯。其次，京津区域的大气治理是一项系统性的工程，治理决策需要考虑到三地各个生态环境要素之间的相互影响，应将大气模型考虑的相关因素与数据挖掘方法整合在一起，在对数据量化分析、科学预测的基础上提出优化方案，全面深入地分析雾霾成因和评判大气污染造成的损害，使决策更具前瞻性和适用性，变被动善后为主动预防。

（二）以政府主导下的多元共治为治理主体

传统的京津冀大气污染治理三地都以政府为中心的集权治理，治理过程中缺乏企业、非政府组织、公众的参与和监督，致使很多污染型企业因政府监管不到位而免受责罚。但随着大数据时代的到来，大数据改变了信息传播方式，使传统的属地治理模式陷入了“治理失灵”的困境。在大数据背景下，政府部门应摒弃“以自我为中心”行政思维，改变“大包大揽”的治理模式，提供电子治理平台，收集大量民意诉求信息，将这些信息与环境保护部门的数据相结合，为后续的环境监管与决策提供可靠的信息基础。企业则可利用大数据监测、分析和控制自身的污染排放，采取相关环保措施实现相应的排放要求。公民可以利用移动的环境监测设备，实时不断地为环保监测部门提供最新的污染证据，只有积极建构政府、企业和公民多元共治的治理模式，才是实现智慧治理的必由之路。

（三）以在大数据环境下大气污染治理机制重构为治理过程

道格拉斯·诺斯曾指出：“制度是社会的游戏规则。”[3]大数据时代京津冀大气污染智慧治理的实现需要通过相关机制的完善来保驾护航。首先，三地政府间应建立数据联通和共享机制；利用电子政务系统建立统一的信息共享平台，协调各部门信息的流通，统一政府间信息共享的技术标准，在区域内共享排污企业的名称、布局和排放现状等。其次，建立跨区域与跨部门联动监管机制。大数据时代的环境监管要统一监测指标、监测频率和监测时空，改变过去传统封闭的监管模式，整合发改委、税务、工商、质监等部门有关污染源企业信息，通过综合分析，发现环境监测数据造假、违法偷排等环境监管漏洞，利用大数据等技术精准打击违法违规行为。再次，完善空气质量预警机制；以空气污染指标为样本，建立NO2、PM10、SO2等污染物的动态序列时间模型，用模型对未来空气污染指标进行预测分析，并对空气质量做出合理性评价并预警，为全面提升京津冀大气污染治理政府间治理能力提供重要的制度保障。

（四）以完善环保领域大数据立法与人才培养机制为治理保障

智慧治理的真正推行，除了理念上的转变外，还需要完善的法律体系保障和充足的人才资源支撑。大数据的挖掘与利用，首先，应当有法可依。国家应研究大数据环保相关的政策法规，提出大数据隐私保护、资源权益等方面的法规细则，在保护数据资源的同时，促进数据资源合理有序地开发利用与共享，逐步建立有利于大数据环保研究与发展的制度法规体系。其次，京津冀政府要加大对大数据人才培养的投入，在京津冀协同发展的背景下，拓宽人才流通的渠道和创新人才培养机制。鼓励高校设立大数据专业、支持有条件的企业建立大数据工程中心和培训实习基地，形成政府、大学、企业合作，探索大数据人才培养模式，为实现京津冀大气环境治理精细化、精准化和科学化提供基础保障。

参考文献：

[1] 京津冀协同发展：打破画地为牢，生态红线把牢[N].中国经济导报，2016-01-12.

[2] 王岑.大数据时代下的政府管理创新[J].中共福建省委党校学报，2014，（10）：41-48.

[3] 道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海：上海人民出版社，2008：3.

[责任编辑 刘 瑶]