竞争政策与金融消费者保护研究

柯心

摘 要：金融危机后，欧美日等国对竞争政策态度的转变，以及各国金融消费者保护格局的建立，引发了我国对金融消费者保护的思考。虽然我国尚未有直接定义金融消费者的法案，然而在《消费者权益保护法》中对于消费者有明确规定。因此，在现有法律规定范畴内，我们只能将金融消费者作为消费者的一种类型，使其借用消费者的概念，并在金融领域有所延伸。即消费目的为满足个人或家庭的生活需要，消费对象为金融机构提供的商品或服务，消费主体为个人投资者这三个要素的自然人。

关键词：竞争政策；金融消费者；立法保护

中图分类号：F832.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0182-03

一、金融消费者保护的现状及立法缺失

（一）金融消费者析解

2000 年，英国颁布《金融服务和市场法案》（Financial Services and Markets Act 2000），法案中以立法形式确定了“金融消费者”的法定概念。①1999年，美国《金融服务现代化法》则对“金融消费者”定义为“以个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人”。

虽然我国尚未有直接定义金融消费者的法案，然而在《消费者权益保护法》中对于消费者有明确规定。②因此，在现有法律规定范畴内，我们只能将金融消费者作为消费者的一种类型，使其借用消费者的概念，并在金融领域有所延伸。即消费目的为满足个人或家庭的生活需要，消费对象为金融机构提供的商品或服务，消费主体为个人投资者这三个要素的自然人。

（二）现状与立法缺失

如上所述，我国当前对于金融消费者保护尚未有专门的法律法规，其核心保护依据为《消费者权益保护法》，其余相关规定散落在各部金融法案中，如《证券法》、《保险法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》以及由各监管机构制定的规章制度。这些法规在日趋复杂的金融环境和不断发展的金融市场中，对金融消费者的规制与保护显得力不从心。

首先，金融消费者保护的适用性不强。相较于发达国家出台单独保护金融消费者权益的做法，国内现有监管体制和行业自律体制都缺乏对金融消费者的关注，以至于权利受损时，其往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制。这种做法一方面给现有法律适用带来问题，另一方面也激化了金融机构与消费者之间的矛盾，导致金融机构的声誉受损。其次，监督管理机构职责规范不够明确。证券、保险等各个法案分别就监管做出规制，平级法案之间协调不足，上下位法之间甚有冲突，或者是同等效力的法律法规相互重叠交叉，要么监管重复，要么监管真空，使金融机构和金融消费者均无所适从，监管机构往往也因为缺乏明确的执法依据而“无所作为”，严重影响了法规的权威性。再次，相关法律法规法律效力层次较低，操作性和指导性欠缺。最后，司法保护作为金融消费者的最后救济手段，始终存在诉讼费用高、诉讼周期长、举证责任难以及执行不到位等问题，很难有效保护金融消费者权益。

二、金融消费者保护与竞争政策的相互关系

（一）竞争政策的消费者标准

一直以来，竞争政策的核心目标在于实现市场竞争，其手段并不是通过限制竞争，相反是通过建立有序竞争来实现市场秩序。在经济学范畴内，竞争政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本的经济政策，在国家的各种经济政策中占有基础的、首要的地位，它被定义为所有那些为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机构的总和。竞争政策是以维护竞争机制的路径最终提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利为宗旨。因此，竞争政策的消费者标准是以消费者福利为评判标准，即其购买垄断产品或接受服务时，以对其（将）产生的后果为基础建立的，也就是说，消费者是否受到或可能受到群体性伤害这一标准是竞争政策制定、执行、评价的重要依据。

（二）金融消费者保护与竞争政策的相互关系

1.金融消费者保护体现竞争政策目标的层次性

从竞争政策的目标程度来看可分为终极或直接目标。通过竞争政策使市场内大多数行业形成有效竞争，是竞争政策的直接目标。当前大多数发达国家把竞争政策的终极目标定位在维护市场秩序、提高资源配置和实现消费者利益上。竞争政策的终极目标必须在直接目标实现的基础上才能得以实现。而其间消费者福利更是所有目标的真正落脚点。从操作性来看，实现消费者利益的最大化比实现经济效率的最大化更加现实。消费者既是“转嫁竞争损失的终端”，也是竞争政策的最终受益者。

2.金融消费者保护体现竞争政策目标的阶段性

从竞争政策目标的阶段性来看，以实施竞争政策所带来的社会福利在长远和近期阶段相区别，不同阶段目标在消费者群体和企业群体之间的政策倚重有所不同。从长远看，消费者群体从社会福利的整体提高中获得更多的好处是竞争政策的终极目标，也是其长远目标；而在一定时期内，企业的发展必须得到重视，相应的，从近期来说，企业要在特定时期内从社会整体福利的分配中占据较多的部分。待到整体经济实力有了显著提升，竞争机制得到了体制、文化等多个层面的确立之后，竞争政策目标就会相应地进入新的阶段，社会福利的分配则应当更倾向于消费者群体，消费者也将成为市场竞争最大的受益者。

3.金融竞争政策的目标在于保障金融消费者权益

作为最大的发展中国家，我国实施改革开放以来，国内金融竞争政策的建立和实施将有助于市场经济的不断深化，在金融业走向国际市场、参与国际竞争的过程中切实维护本国合法权益，在拓展金融市场的同时，保护国家经济金融安全，进一步增强我国经济金融的国际竞争力和世界影响力。中国金融在“走出去”的过程中必须具备强大的自主性和实力，这与国内建设具有吸引力、执行力和创新力的金融竞争生态环境不可分割。良好的金融环境会在积极推动金融市场有序竞争的同时，保障金融消费者权益。因此，金融竞争政策的健全完善显得尤为重要。在制定法规的过程中引入新的银行、证券、保险等市场主体，向金融市场注入新的竞争元素，激活市场竞争潜力是促进本国金融市场与时俱进，实现与国际市场对接的有效途径。此外，反不正当竞争、反垄断、金融机构市场退出等法律制度体系也要不断完善，以实现规制金融垄断行为，优化金融竞争环境，建立金融消费者保护制度的制度目标。

三、现有竞争政策对金融消费者的保护

（一）金融市场妨碍竞争行为损害消费者利益

金融市场中的垄断或限制竞争行为不利于有效的金融资源配置。以一直被诟病的金融业霸王行为为例，其损害消费者利益的事实显而易见。金融垄断助长了权力寻租、贪污腐化，并最终损害金融消费者利益。近年来，国有商业银行滥用市场优势，新增多项收费，引起公众强烈不满；①此外，金融机构滥用主导地位，在交易过程中强制使用格式合同，侵害消费者知情权。

（二）现有竞争政策对金融消费者保护的导向

1.控制金融集团化及内部限制竞争协议

提供多元金融服务的金融集团一般是金融综合经营和跨业经营即产融混合合并的产物。其多元经营目的是各业务间高度互补和金融资源共享，集团内部各个法律实体形成利益共同体。金融集团的资源整合给金融监管带来重重困难，其在市场竞争中的垄断优势不断扩大，给市场竞争秩序带来潜在或现实威胁。金融集团往往通过限制竞争协议尤其是集团内部的限制竞争协议，以安排达到逃避竞争的目的。金融集团内部限制竞争协议具有隐蔽性，监管难度极大，根据“企业内部共谋理论”，有必要对金融集团内部成员企业之间的限制竞争协议进行必要的规制。②

2.银行“太大不能倒”原则的终结

传统的银行业“太大不能倒”原则在2008年金融危机爆发后面临越来越多的质疑与挑战。“太大不能倒”原则最初是建立在银行系统重要性与公共性基础上的，从社会稳定角度上有其合理性。但该原则的适用同时带来道德风险、破坏竞争、财政负担等巨大负外部性。美国在《2010华尔街改革与消费者保护法案》中强调了大型银行清算程序，作为美国金融市场放弃银行“太大不能倒”原则的标志，并反映出美国银行监管的由“系统风险优先”向“公共利益与系统风险并重”的价值取向转变，然而这种转变实质上体现的是消费者利益优先的价值取向。

3.现有竞争政策对金融消费者保护的导向

无论是控制金融集团化、破除金融行业内部限制竞争协议，还是银行“太大不能倒”原则的终结，这些竞争政策都说明了现有竞争政策对于金融消费者保护是持有正面的、积极的导向。也就是说，现阶段金融业发展已经到达一定规模，整体实力也有所提升，对于已经从经济发展过程中谋取了福利的金融机构来说，促进建成金融业合理竞争秩序，一方面是金融市场进一步发展的内在需要，另一方面更是竞争政策对消费者福利的体现。

四、竞争政策对金融消费者保护的立法影响

（一）通过竞争政策协调效率与利益的关系

竞争政策的目标在于保护竞争、提高经济效率、保护社会公共利益和消费者利益，这些利益通常是趋于一致的，然而在不同的时期可能存在冲突。一旦出现冲突，其法律实施则必须依照原则的引导和解释。例如，当提高效率与保护消费者利益经营者发生冲突时，在多大程度上将获得的经济效率转移给消费者，就需要在增强或减弱经营者提高效率的动机问题上进行权衡；当金融行业提高效率、促进发展，与保护金融消费者利益两者发生冲突时，就需要对国家的竞争政策及其阶段性目标进行明确定位。

目前金融市场中存在行业之间与行业内部的竞争，前者如证券、银行、保险业甚至民间融资机构之间的竞争，后者则如国有银行与商业银行之间的竞争。良好的竞争能避免垄断带来的信息不透明、共谋、恶意定价、搭售等现象，提高金融市场的运行效率，使得金融资源得到合理配置，达到竞争的效果，最终实现保障金融消费者利益的目标。然而，过度的竞争也易带来金融市场的动荡，不合理竞价使得金融市场效率低下，不利于市场的运行，最终损害的还是消费者的利益。由于我国执法体制的特殊性，存在着竞争执法与行业监管协调、执法机构之间的协调、行政执法与司法衔接等现象。这就尤其需要在竞争政策的统一影响下，协调金融市场效率与金融消费者利益保护的关系。

现阶段的竞争政策在整个金融市场中也需要区别规范，一些成熟的行业或业务，如银行的常规业务，应该加强竞争，实现保护消费者利益的终极目标，而证券、融资担保等则首先以行业成熟为主。这并不是说这样的领域需要金融消费者保护，而是说保护的力度和广度应该是在竞争政策的导向之下，由竞争政策先来协调清楚效率与利益的关系之后，才是保护的具体措施制定。

（二）通过竞争政策影响具体保护标准和制度的确定

金融消费者有群体性的特点，区别于一般的个体消费者，而且关键在于其损失与加害行为之间因果关系的难以证明，因此在保护措施方面应该区别于一般的消费者保护。

金融消费者的利益属于发散性正当利益，与一般消费者的指向性正当利益有所不同。所谓指向性正当利益，即某一消费者个体不受经营者有针对性地实施不正当行为侵害的利益，其本质是消费者个体所享有的受法律保护的私益。所谓发散性正当利益，即是某一范围或地区或一定范畴内的消费者组成的集体不受相关经营者个体（或其联合）发散性地实施不正当行为侵害的利益，其本质是由带有某种身份归属（行业、地区等）标签的不特定多数消费者所组成的集体即“群”所享有的受法律保护的公益。金融消费者利益与竞争政策所保护的消费者利益两者属性存在内在同一性，即“群”的特点，因此金融消费者保护制度的制定很大程度上取决于竞争政策的导向。

在金融市场竞争政策的导向下，金融消费者利益基于金融市场和金融产品的特殊性，保护过程中应该要注重“群”的利益，途径就是建立集体维权机制直接保护发散性正当消费者利益，比如引入集体诉讼的制度。此外，由于群体越大，群体内部越难做到信息共享以及相互协调，因此与利益侵害方谈判的成本也越大，所以可以在竞争政策的指导下减轻受害方的举证责任。

（三）通过竞争政策约束行政性排除和限制竞争行为

竞争政策的忽视和漏洞会严重影响金融消费者的保护的力度。目前我国在维护市场竞争机制方面最严重的障碍是来自政府的反竞争行为。随着市场化的深入，各种利益集团会为了避免失去特权而游说决策当局，从而影响政府部门制定反竞争的行政规定。

滥用行政权力排除和限制竞争行为主要是指通过政府制定行政规定维护或助长行业或企业在相关市场中的垄断地位，同时还包括政府通过影响行业协会排除和限制竞争的行为。因此，通过竞争政策约束行政性排除和限制竞争行为，对金融消费者保护意义重大。比如说，在竞争政策中引入“竞争性审查制度”，即对行为，特别是抽象行政行为，进行以竞争法为视角的审查，赋予金融消费者对竞争规定提出建议甚至诉讼的权利，防止利益集团游说政府制定出不符合消费者标准的竞争政策。