关于事业单位分类改革重大问题的理性思考

黄宜荣

摘 要：分类改革与我国事业单位的特点相吻合，是一种比较可行的改革路径。为了保证分类改革的有序进行，当前的要求是先试点后推进，这一过程则要求按照因地制宜的原则展开。此项改革可以视为事业单位进一步深化改革的形式，对于深层问题的解决具有重要意义。结合我国事业单位改革现状，对分类改革推行过程中牵涉到的重要问题做出归纳。

关键词：事业单位；分类改革；重大问题

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0184-02

一、事业单位分类改革的意义和原则

结合我国事业单位的实际情况来看，分类改革实际上是践行科学发展观要求的必要举措，对于政府职能创新及服务水平的提升均有重要的推动作用。此项改革的要求是以社会功能为依据，对事业单位进行类别划分，并按照“先试行后推进”的方案稳步展开，基本原则是因地制宜。在分类改革的过程中，由于社会功能不同，事业单位改革的重点也有所区别，而这一点正是改革中必须要重点关注的问题。

二、事业单位分类改革中涉及的重大问题

以社会功能为依据，我国的事业单位可以划分为三大类别，依次为行政事业单位、生产经营事业单位、公益事业单位。上述三类单位因在社会功能上存在差异，在进行改革的时候，也有着明显不同的侧重点。

（一）行政事业单位与生产经营事业单位的改革要点

结合我国事业单位目前的格局来讲，这两类事业单位在其中所占的比重约在20%～30%之间，分类改革以正本清源为主要目标。此项目标可以理解为对事业编制进行清理，要求包括两项：第一，使担负公共服务责任的单位实现沉淀；第二，清除担负其他功能的单位。关于这两类单位的改革，本文认为应重点把握好以下两点。

1.严格执行相应标准，有效甄别、科学归类。根据相关政策的要求，归类应结合单位职能进行，但是，此项要求在执行中却很容易出现“认定难”的问题。部分单位属于完全承担行政职能的类型，在认定归类的时候，只要按照政策要求落实即可。但有的单位情况却比较特殊，比如，其兼具服务职能和行政职能，在认定归类的时候就会出现争议，这就给人为操作留下了可能性。受到国家体制的影响，人们普遍认为行政机关处于绝对优势地位，这就导致很多单位迫切想要归入行政单位的范畴。为此，在甄别归类的过程中，不少单位都表现得极为积极，甚至有的单位会为了归入行政类而出现一些不理智的作为，比如，有的单位明明属于公益类，但却一心想要划入行政类，甚至不惜采取一些诸如“一国两治”（管理人员与技术人员分别实行公务员管理制、聘用制）的特殊手段。这些现象产生了混淆视听的效果，不利于甄别归类的科学进行。而要想在甄别归类的过程中避免上述现象，操作主体就必须严格遵守制度规定、履行政策要求，从技术操作及流程的控制入手，来保证归类的合理性。同时，甄别归类还要警惕权钱交易现象，做好监督，以防出现腐败。

2.选择合理方式，实现平稳过渡。结合我国行政单位的特点来讲，此类单位实现转归的途径主要包括两项：第一，若其属于部分承担行政职能的类型，就要按照“先进行职能剥离再进行划归”的顺序实现转归；第二，若其属于完全承担行政职能的类型，就可以通过整体划归使其成为行政机关的内设机构。与行政单位不同，生产经营事业单位需要通过整体转制实现从事业单位到企业单位的过渡。这个过程中需要注意的问题主要是机构转换以及相关人员的转换，其中，前者相对比较简单，后者则稍显复杂。人员转换的实质是“利益重调”，但此项调整对于不同的人有着不同的影响，在触及到相关人员利益的时候，阻力便会随之产生。所以，这个过程中必须要把握好转换方式，做到平稳过渡。

（二）公益事业单位的改革要点

我国的事业单位分类改革以塑造与社会主义市场经济相适应的社会公共服务事业为核心，根本目标是实现社会公共服务事业制度再造。所以在推行分类改革的过程中，必须坚持以重构公益事业单位为重点，通过大力创新，来践行重构要求。公益事业单位在我国事业单位中所占的比例在70%～80%之间，以服务对象以及主要任务为依据，可以划分为公益一类及公益二类两种，其中，第一类主要是指以义务教育以及基层医疗服务为主要任务的单位，第二类则是指以高等教育以及非营利医疗为主要任务的单位。以市场化程度为依据，第一类单位的特点在于非市场化，而第二类单位的特点则在于半市场化。

1.细化标准，规范分类。在对此类单位进行归类的过程中，必须要注意的是认定标准的细化。只有确保认定标准合理，才能够实现真正合理的类别划分。为了规范此类单位的分类改革，我国也出台了相应的指导文件，但其中的要求均属于框架意见，较为笼统，在落实的过程中还需要结合具体情况进行细化。而从执行的角度来讲，认定标准细化还是保证执行的必要手段，可以起到提升标准可操作性等作用。所以在进行划分的时候，必须要重视结合公益一类和公益二类单位的特点，对认定标准进行合理细化。另外，类别划分还需要考虑利益问题。事业单位最终归入哪一类别，除了受到划分标准的影响之外，还与其利益预估有关，并且，后者在很多情况下都可以对归类结果产生显著影响。

2.以差异性为依据进行制度再造。公益事业单位分类改革中，科学归类只是第一步，制度再造才是真正的重点。此种再造带有差异性特征，需以公益一类与公益二类特点的差异性为依据，考量维度包括共同的制度需求以及差异需求，在设计的时候，必须保证两项制度兼备。其中，共需制度主要包括以下几项：第一，法人制。对此项制度进行重构与管办分离最终是否能够实现关联密切，同时也是做到政事分开的基本要求。借助相应措施提升公共服务质量，是当前阶段事业单位分类改革的重点任务之一。但此项任务的达成，必须以政府职能创新为基础。相比起事业单位改革的说法，重构法人制更像是政府管理进行的改革。除了牵涉到内部治理之外，法人制的重构还关系到去行政化以及管办分离等问题，这也是法人制重构阻力较大的原因。为了保持制度的活力，在重构的过程中，就不能局限于制度构建一个方面，还需要考虑运行问题。第二，人事制度。与其他制度相比，人事制度的改革并不算过于滞后。并且，围绕此项制度进行的改革，无论是在内容上，还是在方向上，都处于一种比较明朗的境地，改革形势相对比较简单。此项制度的改革以聘用管理及岗位管理两个方面为重点，以健全相应制度为核心、维持用人制度活力为主要目标，要求包括权责清晰以及监管有效等。当前情况下，人事制度改革的主要任务就是通过优化调整，使其逐渐趋于完善。第三，薪酬分配制。此项制度的改革以增强分配的激励效应为主要方向，要求包括与单位特点充分结合、做到岗位绩效的如实反映等。结合事业单位现状来讲，此项制度的完善还需要长时间的努力。构建收入分配制的过程中，需要考虑借助何种措施体现激励及分配公平等多项问题，并正视各项工作间的关联。此外，还需强调的一点是，构建上述制度的过程中，还必须注重理论研究，以减少操作中的实际问题。第四，社保制度。在事业单位中，社保制度包括养老制度以及工伤保险制度等多项。按照我国目前的政策，这些制度都已经具备了大体框架，因此，这方面的工作应以保障执行为主。但执行的过程中，还需要科学处理制度公平与社会公平的关系。其中，制度公平主要是指新旧制度应确保公平合理，而社会公平则是指当前事业单位的人员待遇与别的组织相比应公平合理。在这方面，当前遵照的原则为区别对待，即对于“老人”，就按照传统办法执行；对于“新人”，就按照新制度执行；对于介于上述二者之间的人，则要注意逐步过渡。此种推进原则是为了制度过渡考虑，有助于新制度稳步替代旧制度，避免出现混乱。值得一提的是，介于新人与老人之间的人往往是单位骨干，所以，对于这一部分人的待遇，事业单位应做到合理过渡，以免影响单位团结和稳定。第五，财政管理制度。完善此项制度时需要把握好的问题以各项工作间的关联为主，其中包括预算管理工作与单位业务间的关系以及财政投入与单位人员编制之间的关系等。这些问题根源复杂，构建制度的过程中需要在理清它们关联的基础上逐步解决。

除了共需制度之外，公益一类与公益二类还存在一些制度差异，其中比较显著的有三项：首先，在财政管理制度方面，由于公益一类具有非市场化的特点，而公益二类具有半市场化的特点，所以，二者的市场化程度存在差异，这一点直观表现为二者的经费制度不同。基于此，制度再造的过程中就要注意做到差异再造，对两类单位实行差异要求。其次，在人事制度方面，两类单位的差异主要表现为用人方式不同，一个强调自主性，另一个则强调灵活性，所以制度上也应对此有所体现。最后，在收入分配制度方面，公益一类与公益二类的差异表现为自主程度不同。这一点既是区别两类单位的依据，也是制度再造中必须要考虑的要点问题。只有准确把握两类单位在各项制度上体现出的差异性，做到差异再造，才能使新制度更符合单位管理实际，在执行中才能发挥出更加明显的积极作用。

三、结语

总而言之，分类改革是当前我国事业单位改革的总体方案，是深化行政体制改革的有效方式。此项改革在执行的过程中，需要对事业单位进行科学甄别与合理归类，并在此基础上，采取不同的改革措施。因此在具体执行中，基础工作是把控好甄别归类环节，确保事业单位按照相应要求规范分类，做到有条不紊。事业单位在社会功能上存在差异，所以，不同类别的单位有着不同的改革要求与目标，在确定对策的时候，必须要保证改革措施与现实情况相适应。只有这样，才能够确保我国的事业单位改革稳步推进，进而实现改革目标。

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[责任编辑 李晓群]