基于PEST分析法的公共资源分配研究

白丽群

摘 要：近些年，“摇号”政策被越来越多地运用到公共领域，而“摇号”政策的产出则反映了公共资源供给与公民需求之间的矛盾。不可否认，“摇号”政策有其存在的必要性和正当性，它能提高公共资源配置的效率，实现机会均等，在很大程度上解决了公共资源短缺的问题。但我们也清晰地看到“摇号”政策存在的一些不足，“摇号”政策也存在着不平等，“弃号”导致资源的无效率配置，造成寻租，降低公民对政府的期望等。因此，优化公共资源配置，单纯靠“摇号”政策实则难以解决，必须从多方面研究探索公共资源有效配置的途径。

关键词：“摇号”政策；公共资源分配；效率；公平

中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0122-04

随着经济的发展，当前北京市机动车数量激增，快速增长的机动车数量已经严重超过了当前道路交通的有限承载力。在此情况下，如何有效地配置道路交通资源，最大程度上实现资源配置的公平、效率，则成了政府亟待解决的问题。因此，“摇号”政策应运而生。

一、北京市“摇号”政策的产生及发展

“摇号”产生于公共资源供给不足与公民需求增长之间的矛盾，“摇号”政策作为缓解矛盾的手段出现，并且在优化公共资源配置方面发挥了巨大作用。当供需出现矛盾的时候，通常可以通过缩小需求和扩大支出实现平衡，但是公共交通资源的供给已经趋于饱和，只能试图从缩小公民需求方面着手。政府通过“摇号”政策行使自己的职能，将资源分配到摇到号的公民手中，从而完成公共资源的定向配置。

资料统计，2007年北京市机动车年增长25万辆，2008年北京市机动车年增长37万辆，2009年北京市机动车年增长51.5万辆，2010年北京市机动车年增长81万辆。面对道路交通这一公共资源已经趋于饱和的现状以及机动车年年暴增的趋势，北京市政府终于在2011年突破了政策上的瓶颈，率先实施购车“摇号”政策，随后掀起了全国各大城市“摇号”政策的热潮。

2011年实施“摇号”政策当年，机动车增长趋势就得到了明显控制，年增长量首次退烧至11.1万辆。短期看来，“摇号”政策似乎在很大程度上解决了当前公共资源供给不足的问题，提高了公共资源配置效率。但是正如乔治·弗雷德里克森所说：“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”[1]公民对于公平的追求使越来越多的人对“摇号”政策的公平性产生了怀疑，并在此基础上开始对有效配置公共资源的其他途径进行探讨。

二、北京市“摇号”政策的现状分析

（一）“摇号”政策在资源配置中的优势

1.存在具有一定正当性。埃莉诺·奥斯特罗姆认为：“公地作为一种资源或财产具有很多使用者，每一个人都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，但资源的过度使用就会产生公地悲剧。”[2]当前，北京市存在的交通拥堵问题就是公地悲剧的典型代表，随着机动车的激增，公共交通已经达到其最大承载力，但公民的需求仍然不断增加，供需之间产生了极大的不平衡。因此，必须需要政府这只“看得见的手”进行强制性的规制，而这也赋予了政府制定“摇号”政策来进行资源配置的正当性和合理性。

2.提高公共资源的配置效率。众所周知，“公共资源与其他资源相比，最大的特性就是稀缺性。”[3]也就是说，公共资源的数量是一定的，而如何将这些有限的公共资源合理配置，满足更多公民的需求，则是政府亟待解决的问题，这就涉及到了公共资源配置的效率问题。公共交通是一种极为有限的公共资源，而北京市的公共交通资源则更加有限。在这样的客观情况下，北京市率先推出“摇号”政策无疑将在很大程度上提高公共资源的配置效率。政府通过规制性的随机“摇号”政策，在技术“摇号”环节政府不参与其中，运用客观的技术手段产生公共资源的使用者，这在公共资源供给水平一定的情况下，可以最大限度地满足公民对公共交通的需求，提升了公共资源的配置效率。

3.解决公共资源配置短缺问题。据统计，以北京市2011年正式实施“摇号”政策为分界点，2008—2010年四年时间，北京市机动车共增长194.5万辆，自北京市实施“摇号”政策后，2011—2014年四年时间里北京市机动车数量共增长76.6万量，占前四年增长的39.4%。可见，在北京市政府强制性的“摇号”政策下，北京市的机动车数量得到了显著控制，下降幅度明显。机动车数量的下降，毫无疑问地将缓解城市交通资源的供给压力，政府通过强制性手段有效地抑制了公民需求，在解决道路交通资源短缺的问题上起到了立竿见影的效果。

（二）“摇号”政策在资源配置中的不足

1.“摇号”实则存在着不平等。所谓公共资源，是能够保证一切公民无偿使用的公共产品，它不能排除任何公民对其使用，尤其是不能排除弱势群体的使用权。罗尔斯曾说：“社会和经济的不平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来利益补偿，就是正义的。”[4]“摇号”政策看似公平公正，但是在执行的过程中它却把一部分人排除在对公共交通的使用权之外。具体来说，北京市的“摇号”政策提出了对申请者的限制，按照规定，只有五类人可以申请，这样排除了那些非京籍户口，并且没有正式工作，同时无法缴纳社保和个人所得税的个体购车的可能性。这一规定的出台，将社会上的部分弱势群体排除在了公共交通资源的使用范围之外，从根本上违背了公共资源分配的平等性。

2.“弃号”导致资源的无效率配置。与“摇号”政策相伴而生的一个现象就是“弃号”现象，因为很多公民知道参与“摇号”是一件随机性事件，当紧急需要购车的时候可能摇不到号，这就导致很多原本并不存在需求的公民也涌入到“摇号”的洪流之中。而另外一个原因则是参与“摇号”本身是一件零成本事件，参与者不用为此付费，这也吸引着很多公民积极参与“摇号”。正如Lew Yii Der所说：“在行为经济中，没有参与成本将会导致过度需求，一旦将免费项目的价格提到零以上，需求就会减少很多。”[5]以上原因导致了“弃号”现象的广泛存在，这就使得无机动车需求的公民拥有了购车权，而真正有购车需求的公民“摇”不到购车权，无法将公共资源配置到最需要的公民手中，这已经在很大程度上构成了资源的无效率配置。

3.降低公民对政府的期望。一直以来，无偿地向社会提供公共物品被认为是政府的重要职能之一，也赋予了政府存在的必然性和合理性。公共资源本身具有稀缺性的特点导致政府的供给能力有限，当政府的供给能力和公共的需求水平产生矛盾的时候，政府就可能无法向社会提供足够的公共资源满足公民需求。尽管“摇号”政策的出台原本是为了解决公共资源紧缺的问题，但不可避免地还是将很多有需要的公民排除在了公共资源的使用范围之外，损害了公民的权益，使得政府在公民心中“公共物品的提供者”的形象大打折扣，从而降低了公民对政府的期望。

三、基于PEST探索北京市公共资源有效分配途径

PEST是一种宏观分析模型，即 Political（政治），Economic（经济），Social（社会）and Technological（科技），这些是组织的外部环境，对组织进行决策和行为活动产生重大影响，PEST是一种系统的分析方法，目前被广泛应用于企业的行为决策领域。当前政府部门在有限资源分配问题上遇到了巨大困难，遇到了前所未有的瓶颈。笔者认为，是时候打破单一视角，运用综合性的视角，全面分析当前政府所面临的外部环境，积极借鉴工商企业的分析方法，试图探索公共部门公共资源分配的有效途径。

（一）基于政治环境（Political）的对策建议

1.发挥政府主导作用，优化公共交通规则和使用。政府应该在负责的领域发挥应有的作用，将工作重心放在道路建设、舒缓交通拥堵、制定公共政策等方面，从而优化公共资源配置。比如说，可以将征收的拥堵费和机动车停车费用于道路建设和补贴公共交通，进行宏观调控；大力发展公共交通，方便市民出行，减少机动车的购买需求；通过交通广播引导分流，实时路况显示等技术手段，实现调节和引导车辆分流，合理安排公共资源。

2.健全公共政策制定系统，完善公共政策制定。在任何国家和地区，公共资源都面临着如何有效配置的问题，尤其是紧缺性的公共资源配置问题。将有限的公共资源公平、合理、有效地配置到最需要的公民手中需要制定全面的公共政策，单一的公共政策必定难以完成任务。因此长远来看，单靠“摇号”政策难以实现公共资源有效配置，“摇号”政策自身带有不可避免的缺陷与不足，需要制定其他公共政策弥补“摇号”政策的不足，同时制定相关政策配合“摇号”政策的实施，从而发挥整体效果。

（二）基于经济环境（Economic）的对策建议

1.优化政府预算安排，完善政府预算制度。政府预算的功能，不仅能够维系政府的正常运作，同时也能够为人民提供经济、社会、文化等方面的服务。政府预算可以在很大程度上体现国家分配公共资源的优先顺序，也能反映出一定的经济、社会问题。因此，在面临短缺性的公共资源分配问题上，必须高度重视政府预算的作用，首先从顶层完善政府的预算制度，优化政府的预算安排，在必要的时候可以将政府预算适度地向公共交通资源倾斜，以此解决当前公共交通资源所面临的紧张问题，最大程度上满足公民对交通资源的需求。

2.根据地区经济结构，合理分配公共资源。马克思曾说：“经济结构决定了统治和被统治者之间的关系，也就是生产条件的拥有者——资本家与被统治者之间的关系。”[6]也就是说，当前一切的政治、经济、文化活动都必须以当前的经济结构作为根本，不能割裂经济结构进行任何一种政治或行政活动。当前我国大城市的经济结构主要以第三产业为主，第三产业吸引了大量的高知识、高学历、非劳动密集型的从业者，这也就使得城市的人口骤增，随之而来的是对城市公共交通资源需求的激增，造成了城市公共交通资源的供需失衡问题。因此，在配置公共交通资源的问题上也应当充分考虑到城市的经济结构，适度增加城市公共资源的分配总量，缓解供需矛盾。

3.衡量城市化水平，优化公共资源配置。城市化水平又叫城市化率，是衡量城市化发展程度的数量指标，一般用一定地域内城市人口占总人口比率来表示。城市化水平高意味着该城市基础设施建设较好，社会机会大，社会保障齐全等。这就吸引了众多人口积极涌入到城市化水平较高的地区，由此带来了一定的社会问题，如交通拥堵、垃圾污染等。因此，在研究如何更好、更合理地配置公共资源问题上，必须以当前的城市化水平为重要依据，在此基础上区别对待城市化水平高低不同的城市，做出必要的政策倾斜。

（三）基于社会环境（Social）的对策建议

1.鼓励人口迁出，缓解公共资源供需矛盾。造成大城市公共资源短缺的最重要原因之一就是庞大的人口基数，以及外来务工人员的激增。人口的增长必将提高公民对公共资源的消费需求，但公共资源是有限的，大城市政府提供公共资源的能力也是有限的，因此越来越多的学者开始研究通过将人口迁出来减少大城市的公共需求。但实施人口迁出并不易，大城市有着不可比拟的优越条件和吸引力，使得人们愿意在大城市寻求工作和发展的机会。因此，加快城乡一体化就显得格外重要，只有城乡一体化水平提高了，一部分城市的人口才愿意迁往至与城市差异无几的郊区或农村发展，大城市公共资源紧缺问题才能得到缓解。

2.转变公民消费习惯，引导使用公共交通。城市公共交通是城市人民政府应提供的基本公共服务和重要民生工具，具有突出的公共属性，也是政府优化资源配置的一种重要手段。城市道路的承载能力是有限的，面对年复一年机动车的持续升温，政府积极鼓励公民使用公共交通出行，能够在很大程度上减少城市道路的压力。同时，公民也应当积极转变消费习惯，较少或者延迟购买私家车的计划，尽可能地使用公共交通出行。公民消费习惯的转变，将直接促使购车需求的减少，缓解公共资源供给与公民需求的矛盾。

（四）基于技术环境（Technological）的对策建议

1.结合城市生态环境，合理配置公共资源。随着社会经济的快速发展，我国很多大城市生态环境形势日益严峻，如果不采取综合有效的控制措施，高污染将破坏生态与环境的承载能力。党的十七大报告中指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”因此，在对大城市进行资源配置的时候，应以节约资源、保护环境、维持生态平衡为根本出发点，在此基础上，通过全面的政策运用，政府发挥主导性的功能，优化大城市资源配置。

2.发展科学技术，开发新型资源。公共资源供给能力有限与公民需求增加之间的矛盾是当前我国面临的巨大困难，面对有限的公共资源，如何最大限度上满足公民需求则成为了各级政府首要解决的问题。而依靠科学技术，开发新型资源则成为了解决当前供需矛盾的一个明智之举。比如，大城市通过开发新型的汽车能源，可以很大程度地减少汽车尾气对空气造成的污染，城市的相对承载力就会提高，进而适度地提高机动车的供给数量，这就可以在很大程度上缓解资源供给短缺的矛盾，维护公共利益。

四、结论

实现社会资源的公正分配是政府不可推卸的责任，也是政府必须要履行好的重要职能。而如何公平有效地配置公共资源，既能确保公正，又能兼顾效率，则需要我们不断地改进和创新公共资源的配置手段。本文通过对当前所实施的“摇号”政策进行分析，肯定了“摇号”政策具有正当性，提高了公共资源的配置效率，解决了公共资源配置短缺的问题等优势，也提出了其可能存在不公平、“弃号”政策导致资源无效率配置、降低公民对政府的期待等不足。通过对“摇号”政策的优劣分析，笔者意识到优化公共资源配置，单纯靠“摇号”政策实则难以解决，必须从多方面研究探索公共资源有效配置的途径。

参考文献：

[1] 乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003：68.

[2] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：上海译文出版社，2012：36.

[3] 黄新华.公共部门经济学[M].厦门：厦门大学出版社，2010：62.

[4] 约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，译.北京：中国社会科学出版社，1988：14.

[5] Lew Yii Der.Managing Congestion in Singapore-A Behavioral Economics Perspective[J].Economics Society of Singapore，2011：7-8.

[6] 马克思.资本论[M].北京：人民出版社，1995：108.

[责任编辑 刘兆峰]