环境服务提供中的公私合作关系研究

雷臻蔚

摘 要：分析环境服务的准公共物品属性，认为环境公共服务应由多主体合作提供。论述PPP模式的含义、特征及优势，认为PPP模式有利于整合多元参与主体。通过环境领域案例分析得出成功的经验及存在的问题，并从规范化、市场化、绿色化三个方面提出推进多中心政府购买环境服务发展的建议。

关键词：环境服务；多中心；PPP模式；合作关系

中图分类号：C931.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0015-02

我国环境服务的提供长期由政府主导，缺乏市场激励，服务能力频遭质疑。以地方政府融资平台等途径为政府支出融资的模式将不可持续[1]。公私合作关系模式（PPP，Public—Private—Partnership）在城市垃圾处理、污水处理等领域取得了一定成果，可借鉴成功经验探讨如何提高环境服务供给水平。

一、公私合作关系模式是环境公共物品的有效提供方式

环境服务的非排他性、外部性、稀缺性和不完全的非竞争性决定了环境服务应由政府和私部门合作提供。多元参与主体的PPP模式是环境公共物品的有效提供方式，是推动政府职能转变、推动事业单位改革去行政化、推动公共利益实现的有效方法。

（一）环境公共服务应采用多中心提供方式

大多数环境公共服务属于准公共物品。如为治理严重环境破坏，要不断投入成本，边际生产成本不为零。又如城市处理生活垃圾设施有限，垃圾供应大于承受限度，边际拥挤成本不为零。环境服务不一定单由政府提供，但私人资本也缺乏提供环保服务的动机。人们倾向于在消费环境服务时“搭便车”，提供公共服务的收益不足以弥补成本，且消费量和需求量无法确定，市场失灵。如污水处理服务难以控制消费和测算收益，企业缺乏动力投入高成本提供这类服务。另一方面，外部性使得企业有占用公共资源或降低服务效率的倾向。政府在提供公共服务时通常存在浪费和滥用资源或寻租的现象。政府财政负担重，无法适应不同服务、不同服务群体特点及不同领域需投入资源数量及种类等各方面造成的多样性需求，无法弥补市场失灵。PPP模式是政府与私人组织建立长期密切合作关系的政府购买环境服务融资模式，有助于双方针对特定项目协商合作，适合在环境领域推广，有利于加快重大环保项目建设，推进环境基本公共服务均等化。

（二）PPP模式的含义及特征

本文对PPP模式的定义基于PPP的广义概念，认为PPP模式是政府与私人组织之间基于某个项目形成的责任共担、风险共担、收益共享的伙伴式合作关系。在这种合作关系中，政府更多地承担控制和监督责任，采取扶持措施，降低项目风险，吸引私人机构投资。私人机构与政府共同出资，并承担项目建设和运营责任。二者虽分工不同，但目标统一，共享资源，能获得比单独行动更多的成果。

（三）PPP模式应用于环境服务提供的优势

1.PPP模式应用于环境服务提供的可行性。从经济角度看，PPP模式将不同盈利水平的子项目打包成项目包，实现项目收益总平衡，并能独立融资，可解决企业不愿投资低利润项目的问题，提高项目推进效率。政府可以减少财政支出，还可以获得共享收益，环境的改善也有利于社会经济整体发展。从管理上看，若环境服务由政府生产提供，政府要负责项目设计、融资、实施及运营，管理技术有限的情况下，收益有限还要承担大量风险。而PPP模式中，由专业化的企业进行管理。企业竞争激烈，具备严格管理的动机，且参与合同制定，了解项目风险，便于实施管理。从技术上看，由行业提供技术更为专业，能以高技术支持环保产品生产、环保工程、环保设施运营的整个产业链，还能减缓财政预算压力，提升治理水平。

2.PPP模式有利于推动政府环境购买的市场化。市场化有利于引入竞争机制。竞争机制能促进服务提供者高效利用资源，提高产品质量，争取更多市场份额。PPP模式尤其能促进中小企业市场业务发展。如果政企合约的目标是追求成本收益率，而且合约也能够在一定程度上控制项目的质量，那么私人所有权关系能够更好地促进中小企业的技术进步与创新[2]。环保服务的提供大多要求专业的技术和丰富的经验。市场化有利于企业间互相学习、竞争，而不是政府单方面地向企业学习。市场化还有利于服务提供主体的多元化发展。政府分权的同时，让利给市场，吸引社会资本和专业人士，共享信息、技术、人员、经验等资源，并转移部分责任和风险。

二、PPP模式在实践中的经验及存在的问题

PPP模式是我国借鉴国外经验并结合国情逐步探索出来的，近年来越来越多地运用于政府购买服务，取得了一定成效。同时，我国PPP模式处在发展初期，还存在很多基础性问题。

（一）应用PPP模式提供环境服务的成功经验

苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目由苏州市市政府授权光大国际负责项目投资、建设、运营、维护和移交。双方签订《苏州市垃圾处理服务特许权协议》，苏州市政府对项目规范运营、技术创新给予扶持资金。项目建成了国内已经投运的最大生活垃圾焚烧发电厂之一[3]。该项目注重配套和集约效应，注重垃圾处理方式的科学转变，注重民意监督和社会责任的履行，政府人员驻场监管、定期对生产运营指标进行检测和量化考量，实现数字监管，便于政府、行业和公众的监督与评价。

以上案例及国内其他典型案例展现的成功经验包括：第一，注重法律法规、配套机制的跟进。单个政策的作用有限，政府应做好配套政策文件的同步改进，提高政策运行效率。第二，注重履行社会责任、环境责任。重视民意沟通、民意表达，杜绝二次污染。向居民介绍项目意义，保证居民知晓，有利于获得支持，缓解“邻避冲突”。第三，注重一体化。案例无论从高低利润项目的捆绑、项目的集约循环效应还是地域界限的打破都体现了一体化的设计思路。首先，要整合行业、社会各方资源，真正达成资源共享。其次，要弱化地理、行业和文化界限，合理统筹规划。最后，要构建信息平台，实现信息实时公开共享。

（二）PPP模式运用于环境服务提供存在的问题

第一，制度及配套政策不完善，缺乏有据可循的法律法规。规范PPP模式发展的法律仍在征集意见阶段，只有一些框架性文件。被称为“PPP立法”的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》只是部委规章。本是以解决法律冲突、填补立法漏洞为宗旨的立法，由于其位阶低的硬伤，难免造成新的法律冲突[4]。政企制定合同、划分权责都缺乏可依据的法律，导致政府信用缺失，企业投资积极性低。第二，政府购买服务与环境保护的目标不一致。政府意图吸收社会资本，缓解财政压力，而环境保护的目的是最大限度改善环境质量，这两个目的本身就存在矛盾。政策目标不清的情况下，政企难以合作。第三，公民环境意识差，社会参与积极性低。大部分社会组织经济实力和管理能力较弱，不具备承担项目的能力，持观望态度。第四，环保行业企业能力不足，其他领域大企业又缺乏专业技能，缺乏能提供高质量环境服务的企业。第五，定价、监督和评估体系存在技术障碍，缺乏“再谈判”机制。价格一般由政府制定或协商确定，政府主导谈判使得企业只能获得少量利润，难以达成协议。缺乏科学监督机制，流程不透明，存在“管干不分”的情况，导致寻租，公正性和服务提供效率不能保证。绩效评估流于形式，不能针对环境服务的特点实施准确评估。由于PPP合同难长期有效且难以一次性确定，每个PPP项目都需要“再谈判”，PPP合同在最初签订时的公平性很难得到保证，若缺乏“再谈判”机制则容易导致项目失败[5]。

三、推进公私合作关系发展提高环境服务供给的建议

多元主体一方面能提高环境服务的供给水平，另一方面也意味着冲突的存在。公私合作关系应利用市场机制，维护好政府、企业、社会单位之间相互信任、相互依赖、共担风险、目标一致、互惠互利的长期合作关系。

（一）推进政府购买环境服务规范化

第一，要明确指导思想，完善政策制度体系。尽快制定相关法律及省市级规章制度，根据实际情况明确购买目录、购买流程、权责划分方法、合同内容标准、风险分担机制和监督评价方法等等。确定政府权责界限，克服政府缺位越位行为。第二，要搭建有效合作平台，做好风险、权责划分，明确写入合同。第三，建立项目时要全面评估，分析政府购买服务的资本结构、融资方式、运营成本、定价机制、风险划分等，保证物有所值，而且有必要进行实地考察。第四，要实行“管干分离”，由企业执行，由政府监督考核或由第三方监理公司定期提交评估报告。要推动监管信息数字化、公开化，实现实时监管。可对项目履约实行强制信用担保，利用市场机制引入担保机构监管。第五，要加强宣传，引导社会舆论，提高公众的认知度和参与度。

（二）推进政府购买环境服务市场化

首先，政府要与企业建立平等合作伙伴关系，避免过度干预，明确服务职能。其次，应搭建开放式平台，鼓励引导私人组织的参与，适当放宽准入条件，简化程序。北京市市级社会建设专项资金连续四年购买社会组织服务共1 544次，就是搭建平台吸引社会组织。要并在运行中推进组织社会化、专业化，提高其环境公共服务供给能力。再次，应完善示范项目库，提供范例和水平依据，并提供技术指导，通过人力资源配置和业务实训，打造优秀管理、实践队伍。

（三）推进政府购买环境服务绿色化

关注环境产业链中的各个环节，对绿色产业、绿色企业和绿色产品施加一定政策倾斜。在评估体系中加入绿色指标，开列清单，支持注重资源节约、可持续发展的企业，对浪费资金、资源，忽视环境问题的企业不再选用，强制企业加强环保意识，树立社会责任。

参考文献：

[1] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015，（4）：68-84.

[2] 连红军.中小企业参与PPP模式与技术创新关系的实证研究[J].改革与战略，2011，（5）：155-157.

[3] 苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目[M].国家发展和改革委员会网站，2015-07-21.

[4] 杜忠连，邱晖.新型城镇化过程中PPP 模式中的法治意蕴[J].经济研究导刊，2016，（7）：196-198.

[5] Shuibo Zhang，Ying Gao，Zhuo Feng，Weizhuo Sun.PPP Application In Infrastructure Development In China：Institutional Analysis and Implications [J].International Journal of Project Management，2015，（33）：497-509.

[责任编辑 刘娇娇]