广东省生态公益林分类补偿标准研究

蓝玉杏 高岚

摘 要：生态公益林补偿是促进生态公益林可持续发展的重要保障，而分类补偿标准是生态公益林分类补偿的关键。该文经研究确定广东省生态公益林的分类标准为生态重要性和脆弱性、林种，将生态公益林分成严格禁止区、一般禁止区、一般限制区和特殊限制区等4类，并在此基础上以林地租金、木材收益、森林生态服务价值作为近期、中期和远期补偿依据，测算出各阶段的分类补偿水平。

关键词：生态公益林；分类补偿；分类标准

中图分类号：F316.2 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2016）03-0013-06

一、导论

随着社会生产力的发展和生活水平的提高，人们愈加关注生态环境安全。生态公益林在水土涵养、气候调节、生物多样性维持、生态环境改善等方面发挥着重要的作用。生态公益林补偿是促进生态公益林可持续发展、确保生态环境安全的重要保障。

随着生态公益林实践的深入开展以及学者们的进一步研究，人们逐步认识到现有统一的补偿标准存在不合理之处，学者们纷纷提出建立分类补偿制度的建议。雍慧等（2011）认为应当根据区域、区位、林种、林分质量的不同，实施分类补偿，建立科学的补偿标准。陈幸良（2012）将生态公益林划分为完全公共物品、非完全公共物品以及具有私人物品属性的生态公益林，并据此实施不同的补偿标准。陈臻等（2015）提出补偿系数的概念，根据权属、事权等级、保护等级等7个分类指标，将生态公益林分成5个等级，并算出补偿基数为120元/公顷·年，株洲市补偿标准为120+补偿系数*100。蓝成云等（2011）通过综合考虑生物多样性、郁闭度、面积、林龄等8个方面37个指标，将生态公益林补偿分成5个等级，最高等级为120-150元/公顷·年，最低为30元/公顷·年。此外，浙江省临安市和广东省广州市已经对分类补偿制度进行了试点，有相关学者对此进行研究（石道金等，2010；黎珊颖等，2013）。陈钦等（2012）整理了学者们对生态公益林分类补偿的探讨与观点后，认为“分类补偿标准的理论研究和实证研究还需进一步深入”。为了进一步完善生态公益林分类补偿机制，本文从提高生态公益林林分质量和经营管护积极性的目的出发，对广东省生态公益林应当如何科学地分类，在分类的基础上如何进行合理补偿进行了深入研究。

二、广东省生态公益林分类补偿的必要性

广东省现有林业用地约1100万公顷，约占全省陆地面积的61%，其中省级以上生态公益林481万公顷，其余619万公顷为商品林。广东省1999年开始实施生态公益林损失性效益补偿，经过十几年的调整，补偿金额由1999年的1.28亿元提高到2015年的17.32亿元，补偿面积由1999年的340.13万公顷上升到2015年的481万公顷，补偿标准由1999年37.5元/公顷增加到2015年的360元/公顷。虽然广东省生态公益林补偿标准与金额逐年增长，但“一刀切”统一的补偿标准未能有效突出生态区位重要性和体现激励性，导致在实践中存在一些问题，如补偿标准偏低、管护积极性不高、补偿方式单一等问题。

不同生态区位的生态公益林的环境承载力是有差异的，生态重要性和脆弱性等级高的地区的生态环境往往敏感脆弱，如自然保护区核心区内的生态公益林作为众多生物的栖息地，遭到人为过分干预后，不仅生态环境难以恢复，而且生物会遭到灭绝的威胁，环境承载力较低；而位于生态区位不那么重要的生态公益林，环境承载力相对较高，适当的经营管理活动并不会降低其生态功能。因此当前的生态公益林管护模式存在“帕累托改进”的余地，可以根据生态区位重要程度不同对生态公益林进行分类。

由于客观上生态公益林的生态区位不同，其生态重要性和脆弱性、林种也不一样，以致经营主体所面临的管制和损失亦存在差异。例如处在生态区位重要地段的生态公益林，地方政府往往为了生态保护、饮水安全等目的，对当地林农加强限制，如茂名高州水库边禁止林下经济、打鱼、水产畜禽养殖等，林农虽未对林地进行投入，但相对其他地段的林农，却面临额外损失。因此根据公平理论，生态区位重要的生态公益林的补偿标准应当高于生态区位一般的地区。

分类补偿包含两个重要概念：如何科学地对生态公益林进行分类，以及在分类的基础上如何进行合理补偿。分类补偿标准的确定是分类补偿至为关键的内容，包括分类标准的确定和分类补偿水平的界定两个方面。分类是补偿的前提，是以补偿为目标的，而进行分类补偿的目的是提高林分质量和经营管护积极性，促进生态公益林可持续发展。因此分类补偿标准的界定需要确保激励的方向是这两方面。

三、广东省生态公益林分类标准的探讨

（一）现有分类标准的比较分析

在现有实践中，大多地方只明确了“生态公益林保护等级”的概念，并以保护等级标准对生态公益林进行分类，以方便经营主体实施不同的“营林”措施。以营林为目的的分类标准在生态重要性标准的选取方面具有一定的参照性，但其分类标准过于复杂，且动态标准太多，难以作为生态公益林分类补偿的分类标准。目前浙江省和广州市对生态公益林的分类标准主要以“补偿”为目的，分类标准选取综合考虑可行性和生态重要性，具有一定的借鉴性。

广州市主要以四至边界清晰的森林公园、自然保护区以及林种作为分类标准，将生态公益林分成4级。虽然其分类标准易于操作、界线清晰，但生态重要性方面的标准只包括了自然保护区、森林公园，没有考虑重要湿地和水库周边等，过于简单。浙江省的生态公益林分类标准主要以林地权属和生态区位为导向，将林地所有权为集体，且生态区位较为重要的生态公益林列为一级，以保证林农能享受更高的补偿标准。然而广东省大部分生态公益林权属为集体，以权属作为标准的代表意义不大。此外林分质量等动态标准，在进行补偿工作时需要对各地区的数据进行全方位测量更新，不仅工作量大，而且目前并无一致认可的测量标准。

国家级和广东省生态公益林保护等级标准主要考虑了生态重要性与脆弱性、林分质量以及生物多样性等因素。但其分类标准非常复杂，覆盖度、降雨量、未成林地和疏林地等动态标准不稳定，容易随时间变化，需要频繁测定更新，如作为以补偿为目的的生态公益林分类标准，实际操作成本非常高。

综上所述，数量较多且动态化的分类标准虽然更能体现生态公益林的生态区位、林分质量，但在补偿过程中实际操作的成本较高，实施难度较大。因此，在政府财政有限的情形下，为了顺利实施生态公益林分类补偿，分类标准应以可行性为原则，采用简便易行，边界清楚，且能适当体现生态区位的静态标准。

（二）分类标准的选取与细化

通过比较分析现有分类标准的相关实践可以发现，一方面，将生态重要性和脆弱性用于衡量生态功能的重要程度和资源环境承载力，不仅能够体现生态公益林的生态区位重要程度，也能适当体现出林分质量；另一方面，由于早期划定生态公益林的历史遗留问题，部分林种为用材林和经济林的森林被划入生态公益林范畴，而不同林种的生态公益林发挥的生态效益和面临的经营管护不同，如普通阔叶林一般而言生态效益更好，但经济效益远比不上经济林与用材林，经济林、用材林所需的经营管护强度也高于普通阔叶林。因此不同林种的经营主体对补偿的诉求也存在差异。为了提高经营主体的经营管护积极性和生态公益林的林分质量，本文选取生态重要性和脆弱性、林种作为广东省生态公益林的主要分类标准，并参照广东省和国家级生态公益林的保护等级分类标准，为方便实际操作，经过简化提炼，选取以下位于重要保护区位、四至边界清楚的标准作为衡量生态重要性和脆弱性、林种的细分标准。

结合广东省实际情况，衔接相关规定要求将生态公益林分成禁止经营区和限制经营区，按照生态区位将生态公益林进一步细化分成4大类别，等级从高到低分别为：严格禁止区（1级）、一般禁止区（2级）、一般限制区（3级）、特殊限制区（4级），如表1所示。

根据表1可知，严格禁止区生态区位极端重要，实行封禁管护，因此该区域的生态公益林经营主体所受到的管制程度最大，所能获得的经济收益也仅来源于生态公益林补偿，因此补偿标准也应当最高；一般禁止区的生态区位非常重要，但由于可以进行森林公园、湿地公园等仿自然式林地发展项目，可在不破坏生态环境的前提下获取部分经济收益，因此补偿标准应比严格禁止区稍低；一般限制区生态区位比较重要，可以适度经营林下种养殖、农家乐等资源开发利用项目，而且一般为普通阔叶林，经营利用价值比特殊限制区小，因此补偿标准应低于一般限制区，高于特殊限制区；特殊限制区的生态区位一般重要，也能提供生态效益，而且林种为经济林纯林或用材林纯林，经济效益较高，因此补偿标准应最低，但受到的管制程度也相应最小。通过以上4级分类，以便对生态公益林有针对性地进行分类补偿，满足不同生态区位的经营主体的补偿诉求，提高经营管护积极性，进而提高林分质量，促进生态公益林的可持续发展。

四、广东省生态公益林分类补偿水平的界定

（一）分类补偿水平的级差选择

生态公益林分类补偿水平的合理界定在很大程度上决定了生态公益林补偿制度的有效性。生态公益林补偿以经营损失为主要依据，然而不同生态区位的生态公益林所面临的损失不一样，因此在维持基本公平的基础上，需要突出不同类别生态公益林补偿水平的级差，以鼓励、引导经营主体通过提高管护经营积极性，进而提高生态公益林林分质量。

根据周子贵（2014）对浙江省生态公益林分类补偿的研究，提出同时期内二类与三类、一类与二类生态公益林间的补偿差额应增加到150-300元/（公顷·年），认为差额控制在这个范围内既可保证生态公益林补偿制度的连续性和普适性，又可体现优质优价的政策目标。本文认可该作者观点，并选取补偿差额的最低值150元/公顷作为生态公益林分类补偿水平的级差。

（二）分类补偿依据的界定

《广东省生态公益林效益补偿专项资金管理办法》将生态公益林补偿定义为损失性补偿。根据成本法，由于林业产出的多样性，损失的内容也就不同，大体上损失性补偿的依据可分为建设成本、机会成本和发展成本三个方面。

建设成本主要指林地所有者或经营者在生态公益林上的投入，包括整地、修路、种植、施肥等劳动力和物质投入，但在林地划入生态公益林范围后，广东省的林农基本无需投入人力物力，因此不考虑建设成本。

机会成本主要指林地被划入生态公益林后，林地所有者或经营者面临的最大损失。不同经济条件、生态区位以及不同林种的林地所有者或经营者面临的损失各有不同，难以通过同样的统计口径计量。考虑农村劳动力大量转移的情形，留守在家乡的林农大多年岁较大，劳动能力不足，因此更倾向于转出林地获取租金收益，然而生态公益林的森林、林木、林地使用权，除国务院有特殊规定以外，不能流转获取收益，因此林地租金收益可作为林农最基础的机会成本。

生态公益林定位于提供生态效益和社会效益，但林地经营主体却不能对此收费，如果政府不进行干预，他们将更倾向于可以获取较高经济效益的商品林经营。商品林中的木材经营获得的收益是较高的，但生态公益林中自然保护区内的森林严禁砍伐，国防林、母树林、环境保护林等则只允许抚育和更新采伐，因此可以将木材收益作为生态公益林的发展成本。广东省商品林经营主要为荔枝龙眼等以林果为主的经济林经营，以及松树、杉木等以木材收益为主的用材林经营。但由于广东省大多数生态公益林林农经营规模较小，即使在目前阶段转变成商品林经营获利也不大，因此在此选取绝大多数林农可实现的松杂木木材收益作为生态公益林的最低发展成本。

林地租金收益和木材经营收益是基于成本法确定的补偿依据，然而当社会生产力发展到一定程度，有足够资金支持生态补偿时，可根据价值法以森林的生态服务价值增量作为补偿依据。森林生态服务价值包括涵养水源、保育土壤、固碳释氧、净化大气、生物多样性等多个方面，是生态公益林生态效益的主要体现，也是生态公益林管理绩效的重要体现，对生态环境保护具有不可替代的重要性。

综上所述，林地租金是生态公益林经营者最基础的机会成本，补偿水平也相对较低。松杂木木材收益可以看作生态公益林经营者的最低发展成本，木材经营需要投入以获得产出，风险较林地出租大，收益也较大，补偿水平比林地租金较高。森林生态服务效益对于生态环境保护具有不可估量的价值，根据森林资源清查数据，该部分价值非常高。生态公益林的补偿依据不同，补偿水平也相差较大，若想对林地所有者或经营者受到的所有损失一步到位进行补偿，是很难做到的事情，需要根据财政能力分阶段逐步提高补偿水平（高建中，2009），因此本文分别将林地租金、木材收益、生态服务价值分别作为生态公益林近期、中期和远期补偿水平的依据。

（三）以林地租金为依据的近期补偿水平

随着林业经营环境的改善，林地租金不断上涨，普遍在450-750元/（公顷·年），其中粤西南的林地租金最高，粤北地区林地租金较低（黎珊颖等，2013b），具体各市县林地租金为：雷州、徐闻4125元/公顷，茂名、湛江2250元/公顷，清远英德市为675元/公顷，韶关翁源县为600元/公顷，河源、梅州为525元/公顷，清远连山县为413元/公顷。各市县林地租金收益与2013年300元/公顷的补偿水平尚存在不小差距，而且随着商品林经营收入的提高，有进一步扩大的趋势。

由于一般禁止区的管护要求不及严格禁止区严格，管护投入无需太多，但又不如限制经营区可获得部分经营收益，大致符合林地租赁后的林地经营者行为，因此可以将一般禁止区的补偿水平设为广东省林地租金的中位数600元/（公顷·年），其他不同等级的生态公益林区域按照150元/公顷的级差确定补偿水平。如表2所示，2015年以林地租金为依据的平均补偿水平为585元/公顷，其中严格禁止区的补偿水平为810元/公顷，一般禁止区为660元/公顷，一般限制区为510元/公顷，特殊禁止区为360元/公顷，正好等于现有补偿水平，有利于生态公益林扩大面积计划的实施，较好地衔接现有政策。

（四）以木材收益为依据的中期补偿水平

生态公益林效益补偿水平，与经营商品林的实际可预期收益相差较大。如清远市连南县，林业用地占土地总面积的86%，农民的收入大多来自经营木材，以松杂木为例，20年为一个轮伐期，每公顷至少可出材49.5立方米，按当前每立方米650元收购价计，可收获32175元，扣除造林和经营管理成本每公顷约10050元、采运成本每公顷约6000元后，每公顷纯收益为16125元，折合每公顷每年收益806.25元（广东省林业局数据）。

广东省现有松树2730万亩，是面积最大的经济林树种，而且清远市的松杂木经营利润是大多数林农可以达到的最低收益水平。因此本文选取松杂木的经营收益代表广东省木材收益，经整数化后，将800元/公顷作为2013年广东省一般禁止区的补偿水平，方便与以林地租金为依据的补偿水平进行比较，并以150元/公顷作为分类补偿水平的差额。如表2所示，2015年以木材收益为依据的平均补偿水平为785元/公顷，其中严格禁止区的补偿水平为1010元/公顷，一般禁止区为860元/公顷，一般限制区为710元/公顷，特殊禁止区为560元/公顷。

（五）以生态服务价值为依据的远期补偿水平

森林生态服务涉及到森林涵养水源、保育土壤、固碳释氧、净化大气环境等多方面的内容。与第七次全国森林资源清查期末相比，到期末（2009-2013年）：全国森林生态服务总价值量从2009年的10.01万亿元/年，增长到2013年的12.68万亿元/年，森林面积从2009年的1.95亿公顷，增加到2013年的2.08亿公顷，单位森林的生态服务价值从5.13万元/（公顷·年）提高到6.09万元/（公顷·年），年均增长率为4.38%（第八次全国森林资源清查数据）。森林的生态服务价值绝对量非常大，但以森林生态服务价值为依据，生态公益林补偿的对象应是当年的价值增量，2013年生态服务价值增量为2557元/公顷，根据年均增长率测算出2014年为2669元/公顷，2015年为2785元/公顷。

由于不同生态区位、不同林分质量、不同立地条件的森林所发挥的生态效益难以分类计量，对于当地而言均具有特殊的生态服务价值和生态安全意义，而且以生态服务价值为依据的补偿水平较高，补偿级差所发挥的激励作用有限，因此在远期将不需再进行生态公益林分类。由表2可得，以森林生态服务价值为依据，广东省生态公益林的补偿水平在2015年为2785元/公顷。

（六）不同补偿水平的比较

定量比较。通过表2的比较可以看出，2015年以林地租金为依据的补偿水平在三者之中最低，平均值为585元/公顷，是现有补偿水平的1.63倍。虽然比现有标准高出不多，但本文仅以广东省较低的林地租金作为标杆，随着林业的发展，林地租金将越来越高；以木材收益为依据的补偿水平居中，平均值为785元/公顷，是林地租金的1.34倍，是现有标准的2.18倍，且本文仅以收益最低的松杂木作为标杆，随着林业经营发展前景的看好，木材经营收益也将越来越高；以森林生态服务价值为依据的补偿水平最高，为2785元/公顷，是现有标准的7.74倍。

定性比较。林地租金作为近期补偿依据，是林农不得出租生态公益林获得地租收益的基础机会成本，林农可以不进行任何投入，仅需将产权分割出经营权和收益权既可获得一定期限的租金收益，因此以此为依据的补偿水平也相应较低。以林地租金为依据既符合《广东省生态公益林建设及效益补偿资金使用管理办法》中损失性补偿的要求，又符合林农对补偿水平合理性的参照习惯，同时也在目前的财政支持力度范围；木材收益作为中期补偿依据，是林农不得经营林地而放弃的发展成本，虽然会使林农投入较大的人力、物力等成本，但同时也可获得更大的经济收益，是体现林农发展成本的重要依据，补偿水平也稍高于以林地租金为依据；而森林生态服务价值作为远期补偿依据，生态公益林所提供的森林生态服务对于整个人类社会和生存环境发挥了极其重要的作用，生态服务价值也非常高，是体现生态公益林实际价值的重要依据。

五、结论与讨论

（一）生态公益分类补偿是实现生态公益林“帕累托改进”的重要举措，可以对不同类别的经营主体进行有针对性的补偿，提高经营管护积极性，进而提高林分质量，促进生态公益林可持续发展，确保生态安全。

（二）本文以提高林分质量和经营管护积极性为目的，确定广东省生态公益林分类标准为生态重要性和脆弱性、林种，并将生态公益林分为严格禁止区、一般禁止区、一般限制区和特殊限制区四类。林地租金是林农最基础的机会成本，作为广东省生态公益林近期补偿水平，平均为585元/公顷；木材收益是林农的发展成本，作为中期补偿水平，平均为785元/公顷；森林生态服务价值是生态公益林生态效益的最佳体现，作为远期补偿水平，为2785元/公顷。

（三）生态公益林分类标准和分类补偿水平的确定是分类补偿的关键，本文的研究仅考虑了几个重要的影响因素，而且以提高林分质量和经营管护积极性的角度考虑出发，有待理论研究和实践的进一步探讨和检验。

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（责任编辑：肖训生）