基本公共服务均等化与社会保障制度完善

摘 要：最低生活保障制度作为社会保障制度的重要组成部分，是统筹城乡经济社会发展，实现基本公共服务均等化的内容之一。本文通过对当前城乡最低生活保障制度进行对比分析，指出该制度在实施中存在的城乡差异，并提出对策建议，以减小甚至消除城乡最低生活保障制度差异，实现基本公共服务的均等化和社会保障制度的完善。

关键词：基本公共服务；均等化；最低生活保障制度；城乡差异

一、当前我国最低生活保障制度城乡差异表现

1.城乡最低生活保障制度的立法支持程度不同

1997年9月，国务院下发了“国务院关于在全国建立城镇居民最低生活保障制度的通知”，首次明确了城镇居民最低生活保障制度的适用范围、保障标准、资金来源等内容。1999年，国务院颁布了《城镇居民最低生活保障条例》，以行政法规的形式进一步明确了该制度的保障原则、保障对象，并对其申请程序、违规处罚进行了具体规定，具有较强的法律效力。

而对于农村低保制度，2007年7月国务院下发了“国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知”。该通知也成为迄今为止指导我国农村低保工作的最高文件。[1]但“通知”只是以行政指导的形式对农村低保的发展做了一些方向性、原则性的指导，并没有形成一整套规范化、科学化的制度，强制性较差。所以现实生活中农村低保的具体工作仅依据各省、市、县地方政府出台的相关政策执行，随意性很大。

2.城乡最低生活保障制度的资金来源不同

城市低保制度的资金由县级以上人民政府列入同级财政预算，纳入专门账户，专款专用，按进度拨付。[2]同时，中央财政对部分地区的最低生活保障制度予以补贴。从实际情况来看，中央财政的补助在城市低保的资金中占主体地位。

而用于农村的低保资金，由县、乡、村集体按一定比例共同承担，同时中央也对其给予一定补贴。但二者比较而言，一方面城市的财政实力要远远高于县乡村的经济实力，另一方面中央对城市低保的投入力度更大，占比都在65%以上，而对于农村的投入占比则在60%左右[3]，这种投入差别则进一步加剧了基层政府的经济负担。

3.城乡最低生活保障制度的保障范围和标准不同

城市低保的保障范围可概括为衣、食、住、教。而农村低保更多关注的是衣和食。这种规定对享受农村低保的人来说显然有失公平。对于保障标准，城市低保经过十几年的发展，已进入“应保尽保”的轨道，而农村低保目前仍处于“低水平、广覆盖”的阶段。[4]农村低保的保障标准最起码应保证农村低保对象的生活水平不低于绝对贫困线。而以目前的数据来看，2015年国家公布的贫困标准为年人均收入2300元，农村低保的标准仍低于农村扶贫标准，这使得农村低保金难以真正维系贫困人口的基本生活。

二、减小城乡最低生活保障制度差异的对策建议

1.加快城乡低保，尤其是农村低保的法制建设和管理体制建设

由于没有一套相关的正式法律文件来规范低保制度的运行，这也就造成了在运行当中有些细节不能强制实施，执行力大打折扣。这对于本身就落后于城市的农村低保建设更是产生了阻碍作用，拉大了二者间的差距。所以要尽快针对低保工作进行立法，为推动统筹城乡低保制度提供法律依据。针对当前城乡低保间的差异和出现的问题，在制定相关法律时要对保障标准、调整标准等做出统一详细规定，[5]对部门的分工与责任、经办人员的工作程序要有明确安排，以减少因制度规定上的差异造成城乡低保间的发展差异。

2.加大中央对农村地区的转移支付力度，平衡城乡低保资金数额

近年来，中央财政收入比重大，支出比重小，地方财政支出比重大，收入比重小。所以中央财政对地方的转移支付能力不断增强，在收入再分配和宏观调控方面具有较强的优势。因此，对于经济欠发达的农村地区，中央财政应承担主要责任，负责低保的大部分投入，其余由乡镇村进行补充。对于经济发达的城市地区，中央政府的投入比例可以适当减小，其余由省级财政和乡镇按比例分担。一方面加大对农村低保的扶持力度，另一方适当降低城市低保的资助，使二者的低保资金处于相对平衡的水平，促进二者的共同发展。

3.统筹城乡最低生活保障制度的待遇标准

政府部门应认识到统筹城乡低保工作的重要性，摒弃城乡有别，城镇优先的传统观念，以各地居民维持其最基本生活的物质需要为主要依据，再结合当地经济发展水平等具体因素确定合理的城乡统一的保障标准。同时，也可以通过保障范围修订保障标准。根据社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5%作为低保对象。我国城市的低保线是依据6%的标准来设计实施的，结合农村地区经济发展和农村人口占总人口的比例，6%的低保覆盖面是一个较高的目标。[6]当前，要实现城乡低保保障标准的统一，可以先把保障的范围缩小一点，标准放低一点，随着中国经济的增长，再逐步提高覆盖范围，进一步缩小农村与城市低保差距，最终实现城乡低保的统筹和保障标准的统一。

十八大报告提出“基本公共服务均等化的要求”。而要实现基本公共服务的均等化，必须不断缩小公共服务的城乡差距。低保制度作为公共服务的重要组成部分，虽然目前呈现城乡间的不均衡局面，但随着我国经济社会的发展和政府的高度重视，这种城乡低保制度间的差距终会消失。低保制度将在城乡之间均衡发展，真正发挥“安全网”的作用，促进基本公共服务的均等化和社会保障制度的完善。

参考文献：

[1]符华平.基本公共服务均等化与城乡最低生活保障制度[J].经济学研究，2010，（02）.

[2]谢昌君.重庆市最低生活保障制度的差异分析与统筹对策[J].决策管理，2009，（26）.

[3]顾雁越.河北省城乡最低生活保障制度统筹发展研究[C].2015，05，09—10.

[4]颜凯.山东省城乡最低生活保障制度统筹研究—基于公共服务均等化视角（C）.2011，10，38—39.

[5]刘恒.我国最低生活保障城乡一体化立法研究[C].2013，04，26—27.

[6]杨宜勇，张英，顾严.构建城乡统筹的最低生活保障体系[J].中国人口科学，2006，（06）.

作者简介：

董丽锐（1994—），女，汉，河北邢台人，河北大学，2013级劳动与社会保障本科在读，社会保障方向。

（作者单位：河北省保定市河北大学）