扶贫资金内部控制体系构建研究

摘要：文章分析了现阶段我国扶贫资金使用过程中存在的问题及其特点，指出引发扶贫乱象的根源在于内部控制制度的缺失。本文从事前、事中、事后三个方面构建了扶贫资金内部控制体系，结果发现内部控制制度的引入是提高扶贫资金使用效率的关键。

关键词：扶贫资金 内部控制 评价监督

一、前言

“精准扶贫”的实质在于提高扶贫效率。2015年中央一号文件明确提出国家财政支出优先投向农业农村。然而，面对巨额的扶贫资金投入，由扶贫工作者引发的扶贫乱象却无所不在，巨大的扶贫投入并没有带来良好的扶贫效益。扶贫工作是一个从识别与拨付到控制与监督的流程，实现扶贫效率的提升需要从扶贫工作全过程进行管理控制。《企业内部控制基本规范》的出台要求企业应当加强资金营运全过程的管理、切实防范资金营运中的风险、全面提升资金营运效率。因此，内部控制的引入很可能是提升扶贫效率的关键。

二、理论分析与文献回顾

内部控制制度作为一项防范风险、实现目标的重要制度，在企业内部形成有效的权利、责任、利益制衡机制，是从长期的管理思想和实践中总结出来的。包含内部环境、风险评估等五大要素。正是这五要素的共同作用，才能形成一个完整的内部控制整体框架。而资金是一个企业赖以生存的命脉，在内部控制的整个过程中，关于资金的内部控制便显得尤为重要。

Dutta（2009）认为造成扶贫资金使用环节瞄准偏离的主要原因是存在“精英捕获”现象；而 Andrew Beath等人（2014）研究发现分权化方法可以使公共资源在社区传递时有效防止精英捕获现象的发生。张伟宾等（2013）认为中国扶贫成果是建立在经济的快速增长和贫富差距不断扩大的双重基础上的。目前一些学者已经开始关注由管理问题带来的扶贫效率不高问题，但诸如扶贫资金投入、分配、拨付等环节产生的扶贫效率的研究仍然很少，然而恰恰是这些环节中出现的缺陷更容易造成扶贫目标瞄准偏离，从而直接影响到贫困农户的受益。本文尝试从扶贫资金投入的各环节入手以内部控制有效性的视角全方位分析我国财政扶贫资金运行的现状和对策研究。

三、我国扶贫资金使用现状及特点分析

（一）晦暗的内部环境—识别标准模糊不清

根据农业部财政扶持处（2009）的观点，在财政部扶贫对象认定过程中主要有三种方式：按项目识别分配；按“基数+增量”分配；按因素分配。这些方式容易产生很多问题，比如按项目识别分配，规模越大的项目分得的扶贫资金越多，而贫困人口申报的项目往往规模较小，这样他们分得的资金并不多。因此这些方式并不是完全合理的。随着扶贫资金的不断发展，扶贫对象识别标准却逐渐被模糊，扶贫工作内部环境复杂无序，使识别出来的对象与国家预期大相径庭，导致瞄准偏离。

（二）缺位的风评机制—违规认定现象突出

在一些贫困地区，扶贫资金很难按规定的标准到达贫困人口手中。在我国扶贫资金使用过程中缺乏有效的风险评估机制，扶贫机构倾向于风险发生后采取应急措施，而没有在事前进行适当的风险识别和防范。叶青（2013）认为我国扶贫资金去向不透明公开，使一些单位和个人有了可乘之机。试想一下，如果真正做到扶贫信息的社会公开，接受有效的社会监督，群众能随时了解扶贫资金使用情况，那些不法人员还有挤占盘剥的机会吗？

（三）松散的控制活动—投放程序繁琐低效

徐汉泽（2015）通过研究发现一方面中国农村扶贫资金需要经过省、市、县、乡、村五级分配最终才能到达贫困户手中，程序繁琐，并且耗时长；另一方面中国农村村干部存在两种角色博弈，一种代表政府，一种代表农民。有时他们为了自身利益在这两种角色间来回博弈，博弈的结果使一部分村干部沦陷，贪污受贿，最终走向违法犯罪道路。根据寇永红（2014）的研究，我国目前实施的扶贫资金审计是以事后结果评价为主，很少有对事前、事中的绩效控制，而事后结果评价又以经济效益为主，社会效益次之，造成绩效考评机制的严重缺乏；而且我国扶贫资金审计结果公开程度不高，来自社会层面的评价基本上被忽略。

（四）错位的信息沟通—多头管理责权脱节

我国农村扶贫资金管理体制从中央到地方纵向层级过多、横向机构庞大、审批环节多并且方式复杂，本意是为了加强扶贫资金的监督和管理，实际上却由于多头管理导致没有一个部门对资金使用情况进行统一监管。赵曦（2009）发现我国扶贫工作地区分割差异大、职能设置重复、政出多门，本意是好，结果却造成扶贫工作各部门责权分离、互不匹配，大大降低扶贫资金使用效率，扶贫项目审批权限过分集中、扶贫资金监管权责过于分散。并且扶贫资金涉及扶贫、农业、水利等多个部门，而各个部门“单打独斗”，缺乏有效整合，使扶贫效益大打折扣，相关人员缺乏对相关信息的收集、处理、传递等程序重要性的认识，不能确保信息及时沟通，滞压资金有效运行。

（五）欠缺的内部监督—扶贫乱象层出不穷

目前，我国各级政府、农民之间存在多重博弈，甚至出现挤占和挪用等扶贫乱象，导致扶贫效率低下，核心则是监管不到位。扶贫对象在经过贫困机构审定、相关部门认可后，资金从财政一级一级往下拨，最终到村、到户，程序多，没有程序性的监督管理机制，加剧了扶贫资金使用过程中贪污腐败现象的盛行，这种现象不仅存在于山东济宁，在云南、海南等地近日也发生过扶贫资金贪污案件，涉案金额分别为76万、1.97亿。

有效的内部控制制度可以助力企业价值提升，亦可以让扶贫资金真正为民所用，要真正解决我国扶贫资金使用过程中的各种问题，必须深入剖析问题产生的原因，加强扶贫资金内部控制体系设计。

四、内部控制有效性视角下的扶贫资金管理模式设计

扶贫资金涉及国家和人民的切身利益，对其进行有效的管理不仅可以规避国家财政资金蒙受损失的风险，也可以维护广大人民群众的利益。尤其是在当前扶贫资金经常受一些不法人员挤占、套取的威胁下，对扶贫资金进行有效的管理便显得更加重要，而要对扶贫资金进行有效的管理，就必须依托于一个有效的内部控制制度。呈前人陈汉文、池国华（2015）从事前、事中、事后三个方面对企业备用金进行控制，本文对扶贫资金的内部控制模式设计也从事前、事中、事后进行。

（一）事前严把“认定关”，加强控制内部环境和风险评估

1、内部环境控制—良好基础

虽然当前国家出台了一系列扶贫资金管理制度，但扶贫资金内部治理结构需要把机构设置，职责分工，内部审计，法规政策相结合，制定一套符合扶贫资金自身发展的内部控制体系，将扶贫开发实际与国家的法规政策相结合，加强扶贫立项和资金的管理，营造“自我约束、奖惩分明”的良好扶贫环境，为扶贫资金的合理使用提供良好基础。同时，各级财政部门应该建立健全部门内部机构设置及权责分配制度，避免因权责分配不合理而导致的职能交叉或缺失、使用效率低等问题。

2、风险评估控制—重要环节

各级扶贫部门应对扶贫资金使用过程单独设置控制目标，并及时进行风险识别和分析评估，确定合理的风险应对策略。风险评估中，要建立一套完整的风险评估机制，然后一级一级分解、落实到扶贫工作各个部门及其管理岗位，并对其内部控制状况进行检查、评估和考核。各级财政部门应该根据提前设定的风评机制，积极采取措施，高校控制风险，尽量降低财政资金损失。

（二）事中严把“投放关”，确保扶贫资金使用安全、有效

1、规范控制活动—重要手段

扶贫资金控制方法主要包括不相容岗位职责分离、扶贫资金预算控制、财产保护控制和信息公开等。财政部要通过资金预算将各地扶贫项目连接起来，合理设置内控岗位，明确职责权限和相应责任，保证扶贫资金安全、完整。检查扶贫资金使用状况时，重点审查资金支出的真实性、合法性等；注意是否存在挤占挪用等扶贫乱象；是否实施专款专用；项目是否有规范合同等等，最大程度协调保证国家、扶贫工作者和贫困户三方利益。

2、强调信息与沟通—核心条件

信息与沟通是为了扶贫机构能够随时取得各部门在执行和管理扶贫项目过程中所需的信息，以及交换这些信息。在扶贫项目认定过程中，各地区、各部门应该及时进行信息沟通，确保所申报项目真实，避免重复申报。各级扶贫机构应该拥有双向沟通通道，只有拥有良好的信息沟通机制才能更好地提高扶贫资金的使用效率。

（三）事后严把“评审关”，加强内部监控-重要保证

扶贫资金投入使用后，各级财政部门应严把资金“评审关”，相关审计人员或其他独立的职员应不定期进行后续监督管理。扶贫资金管理应按有关规定实行绩效考核制度，将扶贫目标完成情况纳入对相关部门和政府的考核评价范畴。扶贫资金管理涉及政府、社会、群众三个角色，各级人民政府审计等部门应该依法对扶贫资金使用情况进行监督；同时，将农村扶贫项目纳入村务公开、政务公开范围，接受社会监督；在扶贫资金使用过程中各级财政部门应积极关注群众反馈，接受群众监督。

根据寇永红（2014）的研究，在扶贫资金使用过程中还应关注扶贫资金审计情况，取消“横向审计”，使用 “纵向审计”、“双向审计”，增强审计机关独立性，充分发挥各级审计机关在扶贫资金审计中的作用。

扶贫资金使用流程图

五、结论及政策建议

推进中国农村贫困地区的扶贫开发战略，必须加强扶贫资金内部控制管理，让扶贫资金真正为民所用。

（一）规范识别标准，增强政策认识

国家要推广扶贫项目开发首先要提高人们对扶贫政策的正确认识，要让社会公众产生一种共识：扶贫工作与贫困人口的脱贫致富和贫困地区的健康可持续发展息息相关，以引起大家对扶贫工作的高度重视。同时要严格按照《国家扶贫资金管理办法》严把扶贫资金“认定关”、“监管关”、“评审关”。

（二）完善管理体制，加大监督力度

对已经认定的扶贫项目要跟踪落实，对已经完成的扶贫项目，要加大竣工验收评估力度，及时出具竣工验收报告，对项目建设质量作出全面评价，每个完工项目必须经过项目责任人和验收人签字，并保存完整的资料，以便后续监管。

（三）健全评价体系，助推扶贫工作后劲发展

扶贫资金各级主管部门应加大力度推进财政扶贫资金绩效评价制度的建设，健全扶贫资金内部控制评价体系，对扶贫资金的合理评价可以作为下一次扶贫项目认定的重要参照，确保扶贫资金使用效率的可持续性。在扶贫资金使用整个过程中，相关部门应进行持续跟踪监督，对扶贫资金使用过程中出现的风险应积极面对、及时解决。

将扶贫资金管理和扶贫项目实施相分离，并严格按照事前、事中、事后程序实施有效的内部控制，集政府、社会、群众三股力量的监督于一体，坚持资金使用过程公开、透明、阳光化，是提高扶贫资金使用效率的关键。

参考文献：

[1]Dutta D.Elite Capture and Corruption：Concepts and Definitions [R].National Council of Applied Ecomic Research，Working Paper，2009.

[2]Beath A，BenYishay A，dAdda G，etal.Decentralization，elite capture，and private contributions：Experimental evidence from the Solomon Islands[R].Working Paper，2014.

[3]寇永红，吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施[J].审计研究.2014

[4]徐汉泽.扶贫瞄准困境与乡村治理转型[J].农村经济.2015

[5]赵曦，熊理然，肖丹.中国农村扶贫资金管理问题研究[J].农村经济.2009

[6]张伟宾，汪三贵.扶贫政策、收入分配与中国农村减贫[J].农业经济问题 .2013

[7]叶青，欧阳卫红.如何加强财政扶贫资金的监管[J].财政监督.2013

[8]陈汉文，池国华.CEO内部控制[M].北京大学出版社.2015：145-169

作者简介：杨华（1995.09-），女，汉族，四川省南充市人，本科学历，四川农业大学管理学院财务管理专业，研究方向：内部控制。