关于黑龙江省新型城镇化问题的思考

张严铎 刘吉昌

摘要：近年来，黑龙江省结合“五大规划”的落实，积极推进新型城镇化建设，取得初步成效。适应黑龙江省经济发展转型的需要，认真分析黑龙江省新型城镇化建设存在的问题，探讨推进新型城镇化建设的有效途径，对于进一步落实好“五大规划”，提振黑龙江省经济发展具有重要意义。本文分析了黑龙江省新型城镇化在市民化、土地流转、农产品深加工、产业结构、城市发展布局、基础设施建设方面存在的问题，并提出以和谐发展为特征的新型城镇化建设发展目标。

关键词：新型城镇化；市民化；土地流转；城镇布局；对策建议

中图分类号：F062.5 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）03-0044-02

一、黑龙江省新型城镇化建设的现状分析

目前黑龙江省经济下行压力增大，新型城镇化建设出现了停滞趋势，推进新型城镇化建设遇到了前所未有的问题和困难。作为扭转黑龙江省经济低迷之势的重要举措，从黑龙江省经济发展实际出发，积极推进新型城镇化建设，就显得尤为紧迫。加快推进新型城镇化建设，对于推动土地集约利用、农业现代化、人口市民化与工业产业化具有重要意义。虽然黑龙江省城镇化进程中出现的问题总体上处于可控、可调节的范围，然而传统发展方式、传统城镇化模式已经走到了尽头。

（一） 有序促进农民工市民化

推进了户籍制度改革，进一步放宽了农民进城落户的户口迁移政策，有序地推进了农业转移人口市民化进程。实施了城镇居住证制度，并制定了社会保障衔接等配套政策，积极实现进城农民工的各项权益权益，有序促进了农民工市民化。

（二）积极推进土地流转

黑龙江省农村土地制度不断创新，农村土地确权登记颁证试点快速推开，建立土地流转网络平台，建立土地流转服务大厅。黑龙江省土地流转规模在扩大，速度明显加快，截止到2015年末，全省农村土地经营权流转面积已超过6507万亩，规模经营面积已超过5971万亩，土地流转参与方扩大流转规模意愿强烈。

（三）探索黑龙江省特色现代化农业发展之路，筑牢城镇化建设之基础

2015年黑龙江省 “三农”工作取得丰硕成果，农机专业合作社目前已经发展到现代化农机专业合作阶段。在继续抓好“五个创新”的基础上，全省特色农业经济与粮食生产同步发展，绿色食品产品跻身全国前列。充分利用国家和省不断加大农田水利建设项目扶持和资金投入政策，农业基础设施建设有新加强，农业综合现代生产能力全面提升，夯实城镇化建设的基础。

（四）促进产业结构调整与升级阶段，完善城镇化建设的产业基础

黑龙江省的第一、第二、第三产业发展处于结构调整与升级阶段。第一产业的产值占国民经济比重下降较快，产业结构演进逐渐趋于良性循环，对农业发展的依赖程度很大，绿色食品产业迅速成长为黑龙江省支柱产业之一。第二产业的内部结构没有多大变化，资源型老字号产品比重在工业总产值中占三分之一还多。第三产业的发展呈稳步增长的趋势，但是同第二产业发展的配比来说还是略低一些，文化旅游服务产业蓬勃发展。黑龙江省自主产业已经形成生产能力，研发水平和自主技术含量显著提升，并处在释放潜力的关键阶段。

（五）公共基础设施现代化条件明显改善，改善城镇化建设的硬件条件

建成了黑龙江省横贯东西、纵穿南北、覆盖全省、连接周边的现代化高速交通网络；城镇公共服务基础设施条件明显改善；全省累计建设廉租房、经济适用房、公租房、限价商品房、棚改房等合计超过300万套；教育、医疗、安保、金融保险等公共服务设施现代化条件明显改善。为黑龙江省“八大经济区”、“十大工程”、“十大产业”与经济社会发展加上了引擎，为黑土地加快融入国家经济大循环助力。

（六）省域城镇体系发展格局初步形成

以建设哈尔滨、大庆现代化城市带动为核心，以发展齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯等综合性特大城市为支柱，以发展鸡西、鹤岗、双鸭山、伊春、七台河等资源型城市为重点，以绥芬河、黑河等重要口岸城市为开放窗口，以重点小城镇为基础，积极稳妥逐步地建立起大、中、小城市和小城镇协调发展的省域城镇体系发展格局。

二、黑龙江省新型城镇化存在的主要问题

（一）农民工市民化存在制度障碍

城乡分割的二元社会管理体制、户籍制度和社会政策对农民工的排斥是制约现代农民工城镇化的制度性因素，造成了现代农民工即使从事的是非农工作、即使在城镇居住，制度上还是将他们的待遇排除在城镇居民享受的社会保障之外，导致从事非农业工作的农民工的家庭生活重心仍然在农村，由此严重制约着农民工的城镇化进程。

（二）土地流转存在制度问题

土地流转前缺少对经营者能力的资格审查和评估机制，土地流转过程中缺乏必要的监督和约束机制，土地产权租赁和交易制度不完善，扶持政策不配套、保障机制不完善，为一系列的投机行为创造了可能，降低了农民进行土地流转的积极性。在当前全面加快现代农业综合配套改革背景下，黑龙江省迫切需要多措并举，积极稳妥推进农村土地经营权有序流转。

（三）农产品深加工处于劣势

农产品的非转基因、绿色、保健价值高、味美、食用方便等差异化优势没有得到充分的发挥，缺少知名度高的品牌。食品加工规模普遍偏小、相对分散，优势资源的精、深加工能力较弱，综合加工型企业相对较少，缺少符合与市场对接的大型农产品批发市场。很多企业有发展绿色有机食品加工业的强烈意愿，但是由于涉及企业技改、产品认证、新模式推广等众多环节、成本较高，而黑龙江省支持其发展的政策不足、缺乏资金和政策扶持。

（四）产业结构不合理、产业发展滞后

第一产业并不是优势产业，第二产业仍占有很大比重。第二产业存在重视重工业、轻工业重视程度不足的问题，决定了黑龙江省的主要产品大多数属于基础型上游产品；第二产业存在偏重国有经济的问题，而国有企业机制不活，决定了黑龙江省的国有企业市场竞争力不足；存在轻、重工业脱钩的问题，决定了黑龙江省的轻工业发展远远低于全国水平。在第三产业中，酒店和保险业等传统行业发展程度较高，服务业市场化程度较低，市场资源配置的作用未得到充分发挥；政府对教育、医疗和旅游等民营服务行业仍存在干预过多的现象；网络、通信等新型产业，垄断经营的现象比较严重。

（五）基础建设相对薄弱

2011-2015年，随着黑龙江省城镇化的发展，全省对污水和垃圾处理等环保基础设施建设提出了更高的要求，然而目前黑龙江省污水处理和垃圾处理等设施管理体制及产业化经营缺乏自主性和创新性，多由当地水务部门承担，从而导致污水处理运行管理依旧存在政企不分、权责界定不清、效率低下的问题，不能使环保基础设施建设投资更好的发展。投资不足制约了全省的发展，特别是农村基础设施投资不能适应国民经济的发展和人民生活水平改善的需要，农田水利、农村电网建设和改造等滞后于农村发展，跟不上发展规模化农业和现代农业、农业新技术应用、新品种推广等新型农业发展的需要，制约着农村经济的进一步发展。基础设施建设水平整体滞后，对经济的拉动作用依然较弱。

（六）城镇发展布局失衡、中小城镇发展相对滞后

缺少同步改进的城镇化建设规划，大城市发展较迅速，中小城镇比例少、平均规模小、发育不够。受“重城轻镇”传统思想的影响，在政策、资金、资源的支持上，仍习惯倾向于城市，大多中小城镇缺乏自主发展活力、潜力无法释放，中小城镇在黑龙江省城镇化过程中的基础性地位不明显，带动其他小城镇建设的示范效应也难以充分发挥。

三、促进黑龙江省新型城镇化建设的对策建议

（一）完善促进农民工市民化的保障制度

在大城市实行“双轨制”落户政策，放宽非主城区落户条件，建立和完善积分落户制度；主城区适当控制人口规模，以加强农民工的权益保护和公共服务、缓解矛盾为重点。引导农民工流入门槛较低的城镇，赋予和保障他们享受同等的城镇居民待遇，从而实现就近就地“市民”化。完善居住证制度，公民离开常住地到其他城镇生活，可按规定申请居住证，居住证持有人享有与当地户籍人口同等待遇的公共服务；符合条件的居住证持有人，可申请常住户口。切实保障农村转移人口“三权”合法权益，不得以退出“三权”作为农村转移人口进城落户的条件。

（二）完善土地流转制度

政府部门应帮助协调解决土地利用规划修编问题和用地指标不足问题，使用灵活的土地政策支持土地流转顺利进行。加快推进农村土地承包经营权越权颁证，规避农民土地权属纠纷；积极探索保底分红、土地信托等流转方式，保障农民的土地收益权。发展多形式的农村经济互助保障组织，积极探索以土地承包经营权收益换社保等保障模式。建立土地流转信息管理平台，完善价格评估机制，加强政策咨询服务，建立土地流转风险防范制度，完善粮食生产利益补偿机制，建立农业生态保护与补偿机制。

（三）采取政策措施促进农产品深加工

应充分发挥农产品的非转基因、绿色、保健价值高、味美、食用方便等差异化优势，打造知名品牌，建设与市场对接的大型农产品批发市场，提高黑龙江省绿色有机食品生产的知名度与销售业绩。应鼓励企业与普通企业、与科研院所、与国际知名企业之间的合作，形成农产品深加工优势、逐步建成综合加工类大型企业，增强农产品深加工的国际竞争力。应进一步发挥政府的积极作用，增加对绿色有机食品加工企业政策上的扶持，给予其在企业技改、产品认证、新模式推广等众多绿色有机食品的生产环节方面的帮助与支持。

（四）优化产业结构

第一产业结构的主要调整方向是大力发展绿色农业与农产品加工业。引进国内外绿色有机食品知名企业，开发优势特色农产品，进行农产品深加工，延长产业链，打造黑龙江省规模化的绿色有机食品加工产业基地，扶持本地龙头企业做大做强。第二产业结构的重点调整方向是继续推进国有企业激励机制改革，推进混合所有制企业健康发展，以信息化促进工业化，发展集约型轻工业，形成轻工业与重工业互相促进，相互依存的局面。第三产业主要的调整方向是参照国际标准，在政策引导和资金资源投入以及技术扶持上积极促进，建立联动发展的市场体系和现代高效的服务体系，重点发展好黑龙江省的旅游服务业。充分利用国家“一带一路”等战略实施的机遇，与国内外进行深化的交流与合作，从而促进第一、二、三产业的联动发展。

（五）加快全省基础设施建设

集中力量做好重点基础设施项目建设。继续改善“一带一路”沿线的基础设施，加强支撑现代化农业的基础建设建设，统筹公共服务基础设施建设，加快民生工程建设，建设市场信息化流通体系。进一步发挥民间资本、社会投资、外国资金参与基础设施建设的作用。鼓励投资、合资等多元化形式参与公共服务设施的建设，允许跨地区、跨行业参与公共服务基础设施经营，通过招标发包方式选择公共服务设施日常养护承包单位。

（六）健全城镇发展体系，重点发展中小城镇

完善城镇发展规划，构建城镇化战略格局，健全城镇发展体系。既要形成城镇群，有效降低城镇化发展成本，提高城镇化发展效率。也要建成全省重要的中心城市与中心城镇，增强对周边地区的城镇化辐射带动作用。城镇建设要突出地方特色，要与地方文化、自然环境和谐统一。连接在一起的小城镇，要适当合并，有效避免重复投资、提高资源的集聚能力。要重点发展中小城镇，提升中小城镇对转移人口的吸引力。

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[责任编辑：兰欣卉]