中小城市人才公共服务平台的构建与评价研究

2016-05-23黄先军杨国才

安庆师范大学学报(社会科学版) 2016年1期

关键词：中小城市人才

黄先军，杨国才

(安庆师范学院经济与管理学院，　安徽　安庆　246133)

中小城市人才公共服务平台的构建与评价研究

黄先军，杨国才

(安庆师范学院经济与管理学院，安徽安庆246133)

摘要：人才资源是科学发展第一资源，以人才引领和支撑经济社会发展，已成为中小城市的普遍做法，打造优质高效的人才公共服务平台乃是当务之急。应遵循综合性、系统性、可比性、动态性、可操作性、定量与定性相结合的原则，构建中小城市人才公共服务平台工作效能的评价指标体系。高效的中小城市人才公共服务平台建设要坚持“先中心，后外围”的思路，突出公益性，将“高端产业”和“低端产业”相结合,将财政投资和引进社会资本相结合，进一步加强和改进组织机制，牢固树立服务理念，切实提升服务水平。

关键词：中小城市；人才；公共服务平台

平台作为一个工程概念,从20世纪初汽车实现大批量、流水线作业就开始出现。后来，伴随着平台方法在航空工业、船舶工业、电子工业等领域大获成功，在业界得以广泛普及，并受到学界的广泛关注。平台战略逐渐被看成形成核心竞争力的主要抓手，在一定程度上决定了管理层的决策效果，它在开发新产品、协调资源配置、优化工程技术、提高生产效率、降低供应链成本、细分市场和构建营销渠道方面发挥了巨大作用[1]。所谓人才公共服务平台，是指政府针对人才的公共需求，通过组织整合、集成优化各类资源，提供可共享共用的基础设施、设备和信息资源共享的各类渠道。平台建设的目标是为人才的公共需求提供统一的辅助解决方案，达到减少重复投入、提高资源效率和加强信息共享。按照人才服务的功能不同,可以把人才公共服务平台主要划分为四大类,分别是:人才流动公共服务平台、人才研发公共服务平台、人才培训公共服务平台、人才信息公共服务平台。

一、中小城市各类人才服务平台的发展现状与不足

当前，引进高层次紧缺人才，搭建人才公共服务平台，加强人才队伍建设已成为各地政府及其人事部门的主要工作。根据对我国部分典型中小城市现有的各类人才服务平台进行前期摸排发现，经过多年努力, 中小城市在平台建设方面也取得了不错的成绩,对支撑本地人才队伍建设发挥了一定的作用。

(一)中小城市各类人才服务平台的发展现状

1.人才流动服务平台的发展现状

人才流动服务平台是实现人才求职就业和调动等人才流动的重要渠道。中小城市中的人才流动服务平台按照性质分主要有两类：一类是由政府构建的属官方性质的人才流动公共服务平台;一类是由各人力资源企业提供的属民营性质的人才流动服务平台。目前由政府构建的人才流动公共服务平台，主要是指由各城市及其下属各区县(含县级市)人力资源与社会保障局主管的各类平台，均属官方性质的政府机构,统计显示,它承担了各市企事业单位近30%的人才招聘任务。该类平台具体又有人力资源市场和人才交流服务中心两种机构形式，其中，人力资源市场的主要功能包括政策咨询、职业指导、招聘登记、求职登记、信息发布、网上招聘、就业失业证发放、培训登记、劳务输出、劳务派遣等；人才交流服务中心的主要功能包括人才规划、大中专毕业生就业指导、“三支一扶”、人才交流、人事代理、求职登记、创业指导、网上招聘、信息发布、人才测评、档案管理等[2]。各类人力资源企业提供的人才流动服务平台，全部属于民营性质。据调查，我国绝大多数中小城市此类人力资源企业相当缺乏，该类平台虽然数目寥寥，但在人才招聘、个人求职就业、职业指导、劳务输出、劳务派遣、人才培训等方面也发挥了一定的作用。

2.人才研发服务平台的发展现状

总体而言，我国中小城市企业的研发能力相对薄弱，企业急需的是成熟度较高的科技成果，要求能围绕研发能力较强的学术机构构建起相对完整的创新链(包含基础研究、应用研究乃至开发)[3]。目前中小城市中人才研发平台主要以下几种形式：第一种是以各类院校为载体所构建的各种研发机构，一般包括少量的地方性本科院校和高职高专类院校，此外还有部分中专和职业高中可以承担少量的研发任务。第二种形式是各种科研实验室，主要包括企业技术中心、工作研究中心、技术推广站等形式。第三种形式是博士后流动站或工作站，因为中小城市在资金配套、实验条件、工作环境等方面存在明显的缺陷，很多博士后工作站往往都流于形式，难以发挥作用。第四种形式是各类研究所，既有从事技术研发活动的研究所,也有开展管理咨询和历史文化研究活动的研究所，这些研究所基本上都能做到结合地区实际，为各类企事业单位甚至是个人做好技术服务[4]。

3.人才培训服务平台的发展现状

统观各中小城市搭建的人才培训服务平台,大多采取“继续教育制度化培训”和“单位需求社会化培训”相结合的方式，依托已有的培训场地和人才服务中心培训基地，举办专业技术人员继续教育培训、非公有制企业技术人员知识更新培训、公务员培训以及其它各种形式的社会化培训[5]。中小城市目前创建的人才培训服务平台主要以各层次人才培训基地形式存在的，具体包括：专业技术继续教育培训基地、企业经营管理人才培训基地、高技能人才培训基地、技能大师工作室、引智成果示范推广基地等。其中,科教人才培训中心和劳动就业培训中心是最有影响力的两种人才培训基地。

4.人才信息服务平台的发展现状

利用信息化方法和手段推动人才综合服务体系和人才服务平台的建设，高效衔接人才与用人单位之间的关系，具有重大的意义。人才信息服务平台的建设目标是采用先进成熟的技术、科学合理的方法将存放位置凌乱的人才供需信息数据源进行规范与集中管理,搭建通用的人才信息服务平台，并具备统一的用户使用方法、统一的用户签约方式、统一的数据管理、安全的数据接口、便捷的系统搭建方法、统一灵活接口调用功能[6]。目前中小城市较为成熟的人才信息服务平台主要以人才网站形式发挥作用,其中各市人力资源和社会保障局网站、市人才网、各区县人才网、城市就业网和城市人事考试培训网等网站是由人社局负责建设和管理的，其他各形式的人才网站均属民营性质。从功能上看，各家网站在提供人才服务上差别不大。

(二)中小城市现有人才服务平台之不足

1.企业“大而全、小而全”现象严重,公共服务平台利用率低

调研发现,各类企事业单位在人才管理和服务方面，基本上仍抱守传统的管理和经营观念，都构建有自己的人才服务平台即人力资源管理部门,用以负责本单位的人才招聘、员工培训、研发及信息服务等与人才相关的工作,对政府提供的各种人才公共服务平台的利用热情并不高，这种“大而全，小而全”的现象已成为城市各类人才服务平台建设和发展的最大障碍。

2.布局分散和条块分割，难以形成人才服务的集聚效应

目前，各中小城市辖区范围内(包括市、区、县)存在的各类人才服务平台总量并不在少数，基本上都有不下几十家，但无论是实体人才服务平台，还是信息人才服务平台均呈现散落式点状分布,各平台之间缺乏有机联系，没有形成体系,造成各自为政、市场分割严重、信息资源不能共享、利益机制冲突严重、相互之间甚至出现恶性竞争，无法形成对人才服务的合力，集聚效应和整体功能难以发挥。

3.规模较小，功能单一，对人才的综合服务能力较弱

与大城市和部分发达地区一些相对成熟而又健全的人才服务平台相比，中小城市多数人才服务平台建设规模偏小，每个平台的人才服务功能相对单一，不仅造成对本地各区域人才的综合服务能力弱下，而且也因为规模太小致使平台的辐射力严重不足，难以产生广泛的社会影响力，不能形成品牌效应和对人才的吸纳效应。

4.低水平重复建设，造成资源浪费和人才管理运营成本过高

改革开放以来,国家实行了“分灶吃饭”的财政体制,从利益机制上刺激了地方政府的重复建设，致使地方政府包括各个部门热衷于上项目、铺摊子，广开财源,脱离实际,搞一些华而不实、劳民伤财的大广场、宽马路等“形象工程”、“政绩工程”,这就极易造成低水平重复投资和建设问题。中小城市的低水平重复建设问题不仅存在于传统的行业产业和基础设施建设领域，在人才公共服务平台建设方面，这一现象也是比较突出和普遍存在的[7]。比如，各市在人才服务方面开设了形形色色的数家人才信息网站、多家人才招聘市场、大大小小的各类培训机构等。这些低水平重复建设不仅造成了资源的严重浪费，而且也带来了管理成本的大幅增加。

5.辖地各县区重视程度不同，存在发展不平衡现象

由于经济发展水平、政府财力和对人才需求程度的差异性，中小城市辖地内各区县对人才公共服务的重视程度及投资建设力度，普遍性存在一定程度甚至是相当大的差距。部分县、区在人才服务平台建设尤其是实体平台建设方面至今仍是空白，有的虽建有平台如人才市场，但往往呈现有场无市的现象，场所设备不能充分利用，就业服务的功能很不完善，有的干脆就把人才市场服务资源转做他用。同时，因部分平台建设投入经费不足，管理人员和工作人员工资得不到保障，工作缺乏积极性、主动性和创造性，整体素质不高，缺少一批熟悉政策、精通业务的专业性人才服务和职业指导人员队伍，致使平台的功能难以发挥作用。

6.缺乏统一的行业运行标准，人才服务效率低下

人力资源产业作为新兴产业，其产业发展规律和运营模式尚不成熟，特别受传统计划体制的影响比较深，政府行政干预色彩浓厚，国家目前还没有出台统一规范的行业标准，造成人力资源管理的体制机制不健全。中小城市各类人才服务机构和服务平台也是鱼龙混杂，各成体系，政出多门，相互封闭，管理混乱，导致人才服务效率总体水平比较低下。

二、中小城市人才公共服务平台的建设模式

鉴于中小城市人才服务平台存在以上诸多问题，如何通过政府力量驱动，把各类分散的、不成体系的人才服务平台进行聚合，打造成人才服务能力强的综合性、一站式、现代化人才公共服务平台，是关乎这些城市人才事业能否实现飞跃式创新发展之大计。下面通过对功能界定、空间布局和开发发展路径等三个方面设计中小城市人才公共服务平台的具体建设模式。

(一)功能模式

根据中小城市城市人才服务的实际需求，并参考别的成熟人才平台的先进做法，设计中小城市人才公共服务平台的具体功能模式如表1所示。

表1　中小城市人才公共服务平台的功能

(二)空间布局模式

根据中小城市人才规模、财政实力、地理面积、城市规划等情况，人才公共服务平台可以视本市实际情况采取以下三种空间布局模式之一。

1.单级单核型平台

所谓单级单核型平台是指在整个城市范围内，只在中心城区构建一个规模相对较大的人才公共服务平台，而该平台是全市唯一的一级平台，下面不设二级平台或分支平台。该种形式的平台布局适合于那些人才规模较小、地理面积不大、财政投入非常有限的城市采用。具体空间布局形式见图1。

2.两级单核型平台

所谓两级单核型平台是指在整个城市范围内，中心城区设置一个规模较大的服务功能较齐全的综合性人才公共服务平台，它同样是城市唯一的一级平台，但与单级型平台不同的是，该种平台下面还设有规模较小的二级平台，由一级单核型大平台主要负责中心城区的人才服务，二级平台负责外围区域比如县域农村的人才服务。该种平台布局适合于那些人才规模较大、地理面积较大、财政投入相对宽裕的城市采用。具体空间布局形式见图2。

3.两级多核型平台

所谓两级多核型平台是指在整个城市范围内，中心城区设置两个及以上的规模较小、服务功能各有偏向的多核型人才公共服务平台，这些平台组成城市的一级平台，可以据此建造一个大型的人力资源产业园，以负责中心城区的人才服务，一级平台下面还设有数个规模较小的二级平台，负责县域农村的人才服务。该种平台布局适合于那些人才规模很大、地理面积很广、财政投入充裕的城市采用。具体空间布局形式见图3。

图1单级单核型平台图2两级单核型平台图3两级多核型平台

(三)开发发展模式

2010年11月9日，人力资源与社会保障部副部长信长星在上海人力资源服务产业园区正式揭牌时指出：“要围绕建立专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系，大力推动人力资源服务业的体制创新、政策创新、管理创新、服务创新和产品创新，实现基本公共服务充分保障、市场经营性服务逐步壮大、高端服务业快速发展、服务人才和促进就业的能力明显提升。”“要扶持人力资源服务产业发展，探索建立人力资源服务产业园区，促进服务机构和行业集聚发展，鼓励和支持人力资源服务机构按照优势互补，自愿结合的原则，通过兼并、收购、重组、联盟等方式建立一批实力雄厚、影响力大、核心竞争力强的人力资源服务企业集团，提高人力资源服务供给能力和市场效益。”[8]

人力资源服务产业是围绕人力资源配置、管理、开发提供相关服务的生产性服务行业，是现代服务业中的新兴重要门类和最具活力的行业之一，其发展程度直接反映一个国家或地区的人力资源开发利用水平。大力发展人力资源服务业，不仅能有效满足经济社会快速发展对人力资源服务不断增长的需求，而且能带动就业和增加税收。参考我国部分大城市和发达地区构建人才公共服务平台的一些成熟做法和先进经验，中小城市可以遵循从“平台”到“产业”的二阶段开发与发展模式。

1.“平台”建设阶段

第一阶段是“平台”建设阶段，它是指首先建造一个大型的人才公共服务主体功能平台(比如人才大厦)，该主体平台是通过对 “人才流动服务平台”、“人才研发服务平台”、“人才培训服务平台”、“人才信息服务平台”等四个分平台进行资源整合和兼并重组的方式构建而成，它不仅糅合了上述四个分平台的所有功能，而且还可以在此基础上进行功能业务拓展。

2.“产业”发展阶段

第二阶段是“产业”开发建设阶段，它是指在前期“平台”建设的基础上，再筹谋人力资源产业的发展。要大力开发发展人力资源产业，采取集群化发展模式是比较有效的路径，而集群化发展比较有效的路径是建造一个立足本地、辐射周边、面向全国的现代化人力资源服务产业园，也就是将有关人力资源企业集中到一个区域，发挥集聚产业、拓展服务、孵化企业、培育市场四大功能。园区的发展目标为建设成集“多功能的社会保障服务平台、多元化的人力资源服务产业基地、多渠道的人力资源解决方案产品创新基地”于一身的人力资源产业综合发展区域。目前，国内人力资源服务产业园区建设呈现出一片蓬勃发展的“燎原之势”。上海已经建成国家级人力资源服务产业园，重庆、河南、天津、成都、苏州正在筹建或申报国家级人力资源服务产业园。

三、中小城市人才公共服务平台工作效能的评价指标体系

为了考核人才公共服务平台的功能发挥状况，在遵循综合性、系统性、可比性、动态性、可操作性、定量与定性相结合等原则的前提下，本文构建了中小城市人才公共服务平台工作效能的评价指标体系框架[9]，如表2所示。

表2　中小城市人才公共服务平台工作效能的评价指标体系

(一)人才效能指标

人才效能指标是指人才公共服务平台在人才就业和流动方面的指标,它是衡量中小城市人才公共服务平台功效的最重要指标,在中小城市人才工作中,最能体现人才工作效果的当属域外人才引进、本地人才流动和高端人才签入状况等三个方面。

(二)环境效能指标

环境效能指标是指人才公共服务平台所能提供的人才就业、人才成长、人才流动等所需的各种环境条件，具体而言主要包括人才所需的信息环境、创业扶持环境和常态的岗前及在职培训等[10]，这些环境效能指标的满足情况对人才效能指标具有重要的影响甚至是决定性作用。

(三)经济效能指标

经济效能指标是指人才公共服务平台的经济效益状况，它有总收益水平和成本水平决定的，成本主要包括各项平台建设投入和日常管理成本，收益主要是指在平台运营过程中，通过市场途径获取的各项收入，比如用人单位在人才招聘、人才培训、人才测评、劳务派遣等方面交纳的费用。

四、构建中小城市人才公共服务平台的对策建议

(一)遵循“先中心，后外围”的建设思路

“先中心，后外围”是指先在城市中心区或主城区构建一个规模较大、服务能力较强的一级人才公共服务平台或人力资源产业园的基础上，再把部分人才公共服务拓展到辖区内的县域农村，考虑到农村地区人才服务规模较小,可以选择构建小型的二级人才服务平台(如人才大厦或人才广场等)的形式,二级平台建设的支点可以选择各县县城，达到最终构建一个市县二级联动的人才公共服务大平台的目标,以实现人才服务平台对本市的全覆盖,提升全市的人才事业综合发展水平。

(二)公益性为主，经济性为辅

“公益性为主”强调人才公共服务平台的建设作为政府主导的一项工程，应首先满足社会效益的主要目标,要始终坚持把提升整个城市人才数量和质量作为第一要务。“经济性为辅”则表明在充分实现社会效益的基础上,当人才工作发展成较大规模的人力资源产业后,在市场机制充分发挥作用的情况下,可以实现一定程度的盈利目标，一方面为地方财政做出一定的贡献,另一方面为园区后期建设及运营提供支撑。

(三)以需求为导向

以需求为导向原则突出人才公共服务平台的建设规模应以地区人才需求作为衡量标准，同时为财政扶持、资金补助、招商引资等政策制定方面提供依据。要求在平台建设过程中，在对人才数量进行准确预测并适度保持一定前瞻性情况下，要充分调研企业对人才的实际需求类型和数量，做到量入为出。

(四)“高端产业”和“低端产业”相结合,以高端为主

从中小城市普遍的产业构成来看，呈现高端产业和低端产业共存、以低端产业为主的状况，但高端产业(如装备制造、新能源、新材料等产业)发展势头旺盛，将引领整体产业未来的发展方向。毫无疑问，人才公共服务平台的建设也应适应这一发展趋势，把引进、培育、服务高端人才作为重中之重的任务来开展。

(五)把财政投资和引进社会资本相结合

人才公共服务平台的初始投资肯定要以政府财政作为主要渠道，用于平台的软硬件设施设备等骨架建设，借此可以营造一个良好的人才服务和产业发展环境，同时也能为平台未来的发展发挥宣传造势的作用。在此基础上，要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，在人才服务平台后期建设和人力资源产业培育方面，引导吸纳社会资本的注入，尤其注意吸引本市域外社会资本的进入，因为社会资本的进入是城市人才平台建设和人力资源产业未来发展的主要动力。

(六)加强组织机制建设

人才公共服务平台运行机制建设可以遵照“政府搭台，市场唱戏”这一总的指导思想来推进，政府部门重点做好服务引导和组织协调工作，吸引人力资源类企业积极进入，同时也可吸纳部分其它行业企业的人力资源部门在平台内驻点，让企业尤其是人力资源类企业唱主角，发挥其主体作用。为了实现政府的服务和管理功能，需要在组织上加强保证，为此可以成立一个平台(或园区)发展工作委员会，负责研究审定平台发展的重大方针、政策及发展中的重大事项等。建议平台发展工作委员会主任由市领导担任，市人社局主要负责同志、市直有关部门、各区县主要负责同志为成员。建立人才服务业联席会议制度，由市委组织部、市人社局牵头，定期或不定期组织市、区相关部门主要负责同志召开工作协商会或存在问题会商会。市人社局为平台的业务指导机关，负责人力资源服务机构的管理工作，引导经营性服务机构健康发展，培育统一规范、竞争有序的市场化服务体系。平台发展工作委员会下面可以常设办事机构(如办公室)，负责实施推进发展规划、年度工作计划以及重大责任目标，督查指导规划、政策的落实及年度工作目标的完成情况。

参考文献：

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责任编校：汪沛.