政府购买服务监管的个案研究——以B市助残项目为例

文/朱晓红 袁 萱



政府购买服务监管的个案研究
——以B市助残项目为例

文/朱晓红 袁 萱

朱晓红 ：华北电力大学人文学院教授

政府购买服务工作从理念创新到实践的探索，从顶层设计到构建整体执行框架，再到细化落实，已经成为政府转变职能、政社分开的重要路径，在提升公共服务绩效方面发挥着重要作用。政府购买社会组织服务需要建立健全监管机制，即监管约束与激励机制，以促使社会组织在追求自身效益最大化的同时，最大限度地增进政府及社会公众的利益。

为鼓励和引导社会力量兴办残疾人服务机构，促进残疾人社会组织健康持续发展，为残疾人提供类别化、个性化服务，B市政府于2013年6月颁布了《购买社会力量兴办残疾人服务机构（组织）服务暂行办法》，并于2014年开始针对本市行政区域内举办、以服务残疾人为主、在市民政部门登记注册，通过所属辖区残联认定的民办非企业单位、社会团体和基金会等社会组织购买助残服务。通过制定《政府购买社会组织服务项目》、进行项目招标等程序，B市于2014年确定向40个社会力量兴办的残疾人服务机构购买了14个定向类项目（含39小项）和23个申请类项目，共计62个项目，购买资金总额为1344万元，其中定向项目达900余万元，申请项目400余万元。23个申请项目于2014年4月25日开始正式实施，39个定向项目分两批于2014年5月16日和6月10日分别开始实施。B市在购买社会组织助残服务的项目中，创新开展了监管工作，在监管主体、监管过程、监管手段等方面都进行了有益的尝试。

一、助残项目购买服务监管的创新探索

1.监管主体：建立了第三方监管机制，实现监管主体多元化

第一，引入第三方监管机构。2014年4月，B市在助残项目开始前就发布了“购买助残服务项目监督与评估项目”招标公告，通过招标形式选择独立的第三方监管机构。招标公告中对于投标人的资格、招标原则以及工作内容进行了规定。经过招标、投标等过程，一家在民政部登记注册了民办非企业单位，某公益研究中心中标，负责助残项目实施过程中包括宏观的监管机制设计以及微观的监管工作。

第二，专业化的监管团队。借助专业及人才优势，该公益研究中心组建了项目监管团队。项目监管团队分为管理团队、专家团队及执行团队（见表1），其中管理团队主要负责统筹、管控、推进项目工作，并进行顶层设计，包括监督团队设计、监督制度、程序、方法设计以及监管结果的审核与总结，管理团队共设5人，主要包括社会组织领域、助残领域的知名学者与专家。专家团队与辅助团队主要负责实际的监管工作，其中专家团队共35名，主要负责实地监督与纠错，进行项目中期与末期评估工作。专家来源，一是来自高校及科研院所的社会组织研究领域知名专家教授；二是与助残领域相关组织的专家，例如中国残联的领导或工作人员，来自残疾人协会的专家，包括智力残疾人及亲友协会、肢体残疾人协会及聋人协会；三是由大学生志愿者组成的辅助团队。辅助团队共15人，负责监管工作安排、联络及抽查，主要来自各高校的大学生志愿者。中心根据项目的实际需要，给每个项目配备了5名成员组成的监管团队，包括专家3人，志愿者2人职责的分工明确而合理。

表1　第三方监督团队人数及分工

第三，受益者参与及媒体监督。公共服务的直接受益者，对公共服务的供给情况最有发言权，同时因与个人利益密切相关，受益人参与监督评价的积极性也比较高。在B市项目的监管中引入了受益人监督与媒体监督相结合的方式，构建多元化的监督主体。对于公众监督的引入主要通过两种方式：一是在项目结束时进行公众满意度调查表的设计与发放、统计，并将满意度调查结果作为监督的重要依据；二是在项目监管过程中，监督团队会抽查社会组织的服务对象，与服务对象进行面对面访谈与交流，其可针对所享受的服务情况畅所欲言，服务对象的感受也同样会作为监管依据。由此可见，通过定量的满意度调查以及定性的访谈，服务对象的发言权得到了保证，其态度的反馈也成为判定监管结果的重要依据，公共服务的对象即受益人被纳入了监督体系之中。在媒体监督方面，B市政府要求项目承接方需在网站、媒体、宣传页上以及活动时均进行项目信息的实时公布，通过多种渠道公布信息，实现媒体的监督功能。

第四，政府有效介入监督。B市政府将监督权全程委托给第三方，包括监督的制度设计等顶层工作，然而其并未完全退出项目实施过程的监管，而是作为监管的一方行使自身的监管权力。其监管权力的行使主要通过三种途径：一是政府公职人员作为专家团队的一员进行实地监督与中期、末期评估；二是项目委托方也会委派专门的政府公职人员进行不定期的实地抽查，了解项目的实施情况，并做出指导性意见；三是项目同时接受审计和财政部门的监督和检查。

2.监管流程：实现了监管程序与监管行为标准化

第一，明确监管程序与流程。项目过程监督开始前，B市政府委托第三方监管机构设计监管程序，并严格按照监管程序进行过程监管。监管程序的设计如图1所示。监管工作开始前，第三方监管机构与政府共同制定监管工作方案，形成监管标准与手册，之后监督团队就开始实施监督，项目监督过程主要包含两次随机抽查与两次定期评估，以确保项目实施阶段的全程性监管。

在过程监管的抽查与评估环节也专门制定了抽查与评估流程，为辅助团队的现场抽查与专家团队的中期、末期评估提供了程序上的规范。

第二，规范监管行为。B市制定了监管行为规范，确定监管原则，对监管主体的行为进行规范。监管原则是，评估目的是为了发现各社会组织在项目运作方面存在的问题并给予建议，从而促进社会组织能力提升，因此，专家现场需给出具体的督导性意见，要对其进行肯定，也要指出其存在的问题。同时，对评估人员的行为规范详细而具体，较为苛刻，例如不能接受项目方或服务对象包括饮用水在内的任何馈赠。

图1　政府购买服务项目程监管程序

3.监管内容：设计科学的评估指标体系

在B市项目实施过程中设计了两次专家团队的实地评估，即中期评估与末期评估，中期评估是针对项目实施过半的社会组织所承接的项目进行专家的现场评判，末期评估则是在项目基本完成阶段后对项目的评判。第三方监管机构根据购买项目的阶段性设计了评估指标，中期评估主要是对项目的过程管理、项目效率以及项目效果进行监管。在3个一级指标下设有11个二级指标、19个三级指标对其进行具体的衡量，末期评估在此基础上增加了对于项目满意度的调查，以了解社会公众对项目实施的态度。为增加监管的科学性，项目主要采取综合评分法，根据4个一级指标重要性的不同，给予其不同的权重，其中包括过程管理的权重为30％，项目效率的权重为20％，项目效果的权重为30％，项目满意度的权重为20％。

4.监管周期：全过程跟踪及动态监管

B市的项目实施监管可以说贯穿于服务递送阶段、介入阶段以及完成阶段的全过程，主要是通过定期与不定期监管方式相结合实现全过程的监管。定期就是前文提到的中期及末期评估，不定期监管则是通过2次随机抽查实地探访社会组织的服务情况。所有的定向项目与申请项目的起止时间为2014年4月至2015年3月，4次实地评估贯穿于项目的始终，且每次抽查与评估都会根据项目进度情况进行动态性监管。

除了对实施过程进行动态监控，第三方监督机构也会对项目实施进程进行控制，方式主要有两种：一是第三方监管机构设置严格的监管时间并告知社会组织；二是社会组织以双周回报形式上交项目实施进度，并将双周汇报是否按时上交作为考核的一个指标纳入到监管结果中，对于延迟及严重延迟的项目进行反馈与督促。第一次抽查发现严重延迟的项目及时得到警示，后续工作进度加快。

5.监管手段：多样化和灵活性的监管手段

B市购买服务过程监管中采取了多种灵活性的监管手段。首先是现场观测与非现场观测相结合，现场监管主要是在项目实施地进行行为观察，通过对社会组织的服务情况以及服务对象感受情况的观察了解项目的实施过程。在现场观测环节，第三方监管机构制定了抽查访谈提纲以及现场记录表、评价建议表，以求通过现场观测真实地反映监督结果。非现场观测主要是通过相关活动材料的查看来对实施过程进行监管，第三方监管机构要求社会组织对服务活动开展情况、机构人员情况等资料留存备案。其次是内部自我约束与外部约束相结合。内部自我约束是社会组织针对自身服务情况来开展评价，第三方监管机构设计了申请购买项目及定向购买项目的中期考核表，主要考核项目实施情况和执行进度，社会组织根据自身的实际情况进行填写，这也作为监管结果的依据。外部约束则是指社会组织以外的监管主体对其约束与监管，主要包括第三方机构、公众监管、媒体监管以及政府监管。

6.监管结果使用：资金拨付策略设计

B市助残项目实行“先服务、后支付”。即分阶段购买资金拨付，所谓的分阶段指购买资金并不是一次性拨付，而是根据项目的实施情况将资金拆分拨付，时间截点是中期评估，根据B市购买服务项目规定，购买资金在项目中期阶段先拨付70％，待项目完成后再将剩余30％支付给社会组织。分等级购买资金拨付也是B市的创新性做法，在中期评估阶段，根据评估结果将项目划分为不同等级，实行不同的拨款策略，这是充分发挥监管结果效用的体现，针对参评的项目并不采取全部拨款，而是根据项目实施情况将其划分为A、B、C、D四个等级，详见表2。

表2　分等级购买资金拨付策略

二、助残项目购买服务监管存在的问题及思考

第一，监管主体间权力不均衡。从监管组织管理体制方面来看，尽管B市过程监管中容纳了不同的监管主体，且发挥了相应功能，然而仍然存在监管主体权利不对等问题，可能引发监管权力的断裂。第三方监管机构在实际监管中更偏重于事务性与执行性，对于监管过程中发现的问题没有决策权，只能依赖政府的决策，在某种意义上会使第三方监管权力需要通过政府实现。同时，社会公众监管以及媒体监管仍处在比较被动的阶段。

第二，第三方监管机构介入时间晚。第三方监管机构是在政府购买服务合同签订后、项目已经开始实施时介入的。承接政府购买服务的社会组织没有提前掌握监管评估指标，其在项目设计、项目筹划过程中缺乏指标指引，因此，以监管提升服务质量的目标难以有效达成。

第三，监管成本较高。从监管频率看，项目执行周期为一年，期间共有4次实地监管以及不定期的抽查，虽然有效实现过程监控，但是耗费的人力和物力成本较高，同时也一定程度上给社会组织带来了负担，B市监管过程中频繁的监管可能会让一些社会组织疲于应付评估的各项量化指标，而不去注重服务的长期效应，或者将大量时间和精力投入到应对检查上。

第四，监管未能有效控制购买服务质量风险。从监管运作来看，一是激励与约束手段的失衡，在B市监管手段的设计中多以约束与惩罚性的手段为主，激励性的手段少，而且激励性手段中缺乏实质性激励，如资金奖励等；二是监督中缺乏服务质量追究机制，在B市项目实施过程监管中存在服务质量严重低下的项目，然而基于合同的关系已经确立，政府只能通过延迟付款的方式促使其服务质量的提升，而无有效措施弥补公共服务的质量要求，也缺乏相应的追究机制。

（作者系华北电力大学人文学院教授；华北电力大学人文学院研究生）