权力下放与权力集中的连续性：践行者的视角

文/魏恩·杨



权力下放与权力集中的连续性：践行者的视角

文/魏恩·杨

魏恩·杨 ：加拿大里贾纳大学公共政策学院驻校执行官

关于权力集中与下放的连续性问题，西方国家和发展中国家一直存有争论。各国政府都在孜孜不倦地寻求一种平衡，即地方参与规范化和责任与规模经济、一致性、公平性和问责制之间的平衡。

我们介绍了加拿大萨斯喀彻温省和亚伯达省在卫生和教育领域的经验，以及我曾经工作过的发展中国家的例子。通常来说，权力下放被用来与权力的再集中比较，而后者在上述加拿大两个省中是最近才出现的。

一、萨斯喀彻温省和亚伯达省权力集中的发展史

在诸多形式中，权力下放一直是发展中国家发展的主要动力，结果往往是权力和服务责任从联邦政府转移到新成立的地方或地区政府或组织。这包含了权力下放、财政转移或地方收入提高以及项目权力下放等现象。

在加拿大，特定公共项目领域的权力分散一直以来都体现为财政联邦制，这一制度自加拿大联邦成立以来便已存在。从宪法规定来看，联邦政府对国家范围内的项目和服务负有特定责任，例如国防和养老保障；省级政府的责任则与个人或地区的需求更加息息相关，例如省级公路、经济发展、卫生、教育和社会援助；地方政府作为省政府的衍生物，则对那些与当地利益相关的地方服务负责，例如地方公路、水资源、下水道和公共交通。

虽然卫生和教育一直都是省级政府的责任，但最初的责任在当地政府。由于加拿大西部被早期的开拓者占领，为保证卫生和教育资源的可利用性，地方医院和医疗卫生项目以及当地的中小学都是由家庭、当地政府和地方委员会创设并提供的。由于地理区域跨度大、人口分散、交通不便，在萨斯喀彻温和亚伯达省建立起来很多学校和医院。人口不到100万的萨斯喀彻温省，学校数量曾一度超过5000所，医院数量也达到180家，它们资金充裕，由地方政府管理，通常独立于相邻社区，进行自主运作。

随着省级政府的壮大，并拓展了资金来源，越来越多的地方卫生和教育服务资金开始来自于省级政府，且资金的使用也更加多样化。随着时间推移，医院的地方拨款逐渐缩减，最后只剩下地方政府提供服务。中小学教育的省级经费增长更加缓慢，直到现在，大多数仍依靠当地的物业税基本维持运转。

随着当地医院、特殊护理院、家庭护理和急救委员会被更大的综合性医疗卫生委员会所取代，治理也开始呈现集中趋势。省级政府引入综合的病人护理机制，更强调服务效率，整体趋于融合。在萨斯喀彻温省，区域服务融合虽然缓慢，但却一直在持续进行。然而，1992年卫生管理和服务进行了大的调整：当地选举产生的卫生委员会数量从约450个减少至32个，出现服务合并现象。起初，新合并的委员会由选举产生，但后来便直接由省政府任命，而几乎所有的资金都来自于省级政府。萨斯喀彻温省西部的邻省亚伯达省也出现了同样的趋势。2013年亚伯达省进一步将所有卫生服务集中到一个委员会。由此，两省的卫生体系在资金、管理和服务上实现从地方集中到省。

地方教育委员会也经历了类似的区域化现象。20世纪90年代，亚伯达省的教育委员会数量从141个缩减至60个，后来再缩减到41个。20世纪90年代之前，人口不足100万的萨斯喀彻温省，拥有超过120个教育委员会。虽然当时某些委员会主动进行合并导致数量减小，但在20世纪90年代，省政府单方面将体系转移到82个委员会，最后到2005年缩减为28个委员会。与卫生委员会不同，教育委员会由当地选举产生，但失去了直接从财产税获取收入的能力，因为省级政府将大部分资金来源转移至省政府，而地方政府只有一小部分的固定税收。

由于亚伯达省和萨斯喀彻温省都有殖民历史，人口稀少，且实行联邦制度，其在权力下放与集中的连续性问题上的发展过程与其他发展中国家不同。然而，在讨论管理、项目责任或问责的分权时，这两个管辖区域近来的经历却是前车之鉴。

这并不意味着近几年这些管辖区没有进行职责、权力的下放。20世纪90年代的新公共管理运动，大力推行财政保守主义和自由主义市场经济，倡导下放公共项目和服务责任。这一理论强调提高效率，为公众提供更加个性化的服务。新公共管理运动早期的代表人物奥斯本和盖布勒认为，联邦或者高层次政府应：

•掌舵而不是划桨；

•授权社区解决自己的问题，而不是单纯提供服务；

•鼓励竞争，反对垄断；

•有使命感，而不是简单照章办事；

•按效果而不是按投入拨款；

•满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；

•更加注重收益而不是消费；

•预防问题的发生，而不是解决问题；

•权力下放；

•通过影响市场力量而不是通过创设公共项目解决问题。

此外，推动新公共管理改革的一个主要原因是，人们对政府越来越不信任，并对大型官僚机构办事效率低下感到非常不满意。因此，在权力集中现象产生的同时，新公共管理的影响力也在逐步壮大。实际上，有些项目在集权，有些项目在下放权力。

除了萨斯喀彻温省和亚伯达省的案例外，许多发展中国家也开始出现权力下放的趋势，人们持续呼吁简化公共服务、提高服务效率，这些都表明公共项目的设计在围绕权力集中与下放的连续性变化，而决策者则一直试图在二者中实现最佳平衡。此外，方向的改变显然取决于当地的历史、文化和目标等因素。

无论是权力更加集中还是趋向分散，在决定改变与否时，似乎都会有共性的考虑因素。决策者对考虑因素的看法会直接影响到权力下放的程度。

二、权力下放与集中连续性的考虑因素

1.是否明确了想要解决的问题？

在许多情形下，权力下放并不是解决所有问题的答案。提高公民参与度对于许多发展中国家是必不可少的。如果说提高公民参与度是最重要的目标，那么通过下放项目或职责，很快就能实现这一目的。

然而，在大多数情况下，我们需要解决多个问题。这就需要把握提高地方参与度与其他要素之间的平衡。例如：

•通过分散决策下放那些困难的决定，比如关闭医院或学校，限制昂贵的服务，不能摆脱联邦政府决策造成的负面影响，也不能保证做出最佳的决策；

•如果需解决的问题缺乏规范化的设计，当地的决策可能会有所帮助，但必须权衡更大管辖权范围的一致性和公平性；

•如果要解决的问题是服务效率，当地的决策会有所帮助，但必须考虑这些决定对正当程序和经费的影响。

明确要解决的问题是决定集中权力还是下放权力的重要起点。

2.是否制定了明确完善的问责措施？

过去，萨斯喀彻温省和亚伯达省面临着一个共同的问题，那就是资金来自省级政府，却由当地委员会支配——责任和问责相分离。一些委员会并不认为自己要对支出行为负责，因此出现赤字时，他们转而向省级政府求助，表示资金不足。例如，在亚伯达省，高薪的首席执行官对省级政府工作没有任何贡献。卫生委员会在萨斯喀彻温省出现后，由省级政府出资支持，如果地方超支，几乎没有办法向省级政府求助。在萨斯喀彻温省，这就是为什么要由省级政府任命委员会的原因之一。而在亚伯达省，这也是为什么要由省政府任命唯一委员会的原因。

直到近几年，公开报告机制都很有限，省级的财政委员会也没有直接的问责制度。大部分证据由传统的年末财务报告提供，但很少有关于服务和效率的报告。

萨斯喀彻温省在区域卫生组织中应用“倾斜”制度（Lean），这意味着对投资人、患者和自己的监督力度更强。虽然一些区域卫生领导人接受了这一新想法，但是仍遭到了很多人的抵制，不仅如此，还有些人抵制加强问责制度。由于医疗卫生支出约占全省预算的40％，在目前的环境下，缺乏问责制是不可接受的。从卫生区域角度来看，文化是一种自主的而不是问责的文化；重要的评估和问责制度并未形成。由此得到教训，如果发展中国家正在考虑某种形式的权力下放，要从一开始就把强大的问责制措施考虑进去，这一点很重要。

目前，特立尼达和多巴哥正考虑将人力资源职责大量下放到代理机构。然而，国家委员会却担心代理机构在人力资源实践上问责制度不完善。委员们很明智地要求，在进一步授权之前，首先要加强代理机构的问责制度建设，包括问责不符合政策法规做法造成的后果。

另一个例子是加纳政府，它正在经历公共服务权力下放的重大变化过程，包括建立地方行政区。其公共服务委员会已经开始对其人力资源设施进行系统的评价，确保所有工作人员在问责制中承担责任。特立尼达和多巴哥、加纳在问责制方面的努力值得称赞，并从一开始就确立起严格的要求——他们提醒我们要关注问责制度。

3.何种形式的管理最合适？

将权力下放给地方政府。委员会模式有助于确保当地的选择和管理投入，也让地方有机会获取地方性收入，支持多元化的服务。此外，这也能引起对地方问题的重视。

政府任命卫生委员会，公众选举教育委员会，这两点似乎与萨斯喀彻温省的例子相似。然而，并不是那么简单，尽管一个是任命的，一个是选举的，但两个委员会的大部分资金都是来自省级政府，因此省级政府在资金方面有权对上述委员会问责。如果就使用省级经费存在异议，该省可以取消任命卫生委员会，这与教育委员会的任命有所不同。

在创建地方组织或政府时，要考虑地方治理的形式，这一点至关重要。如果需要多方面问责，则必须找到一个平衡点，保证问责的数量和适当性。如果地方选举产生的委员会的资金来自中央/联邦政府，则政府需采取手段确保对资金使用和预期结果拥有问责权力。

4.当地政府如何从中受益？

通常来讲，将项目或服务下放到某个层级的政府或组织时，会首先考虑项目的受益方。例如，在加拿大的管辖区范围内，就意味着当地的水、下水道服务和交通往往是由当地政府资助、管理和提供，而环境保护则更多地属于省级甚至是联邦政府的管辖范畴。

然而，问题是卫生和教育有何种益处是很难界定的。由此进一步引起一场热烈的讨论，即假设个人和社会都能受益于强大而成功的教育体系，那么教育经费到底应该来自于地方财产税还是省级资金。此外，当地教育委员会的支付能力也发生了重大改变。从历史上看，教育经费大多来自于地方，但随着时间的推移，更多资金来自于省；近年来，萨斯喀彻温省政府承担了大部分教育经费，并限制了地方教育委员会制定地方财产税政策的权力。这一举措既是出于对某些委员会支付能力的考虑，也是对教育受益方的考虑。

5.希望当地政府和组织是竞争还是合作？

虽然人们都认为地方组织应该为了所有人的利益而相互合作，但竞争也可以推动创新，提高管理效率和有效性。地方组织的设计，包括激励机制和自主权，会影响其与相邻政府的合作方式，以及争夺服务客户、市场份额或资金的方式。

在萨斯喀彻温省，教育委员会的资金主要依照学生数量来确定。这意味着，如果学校接收了一位邻近地区的学生，他们便会获得这位学生的教育经费。这当然也表示，孩子的父母同意孩子在校车上花费的时间更久，或者离家距离更远。直到最近，萨斯喀彻温省的两大城市公立教育委员会面临着来自独立（天主教）教育体系的激烈竞争。多年来，天主教学校也会招收非天主教的学生，以填补空缺人数。家长在选择学校时，不只看重地理位置，也重视教育质量。虽然有些人反对将资金转移到邻近的学校，但也有人表示赞同。在亚伯达省，最大的城市公立教育委员会，通过出版教育指标和创建有侧重领域的特许学校，在内部引入了竞争机制。在上述例子中，教育委员会认为适当竞争是可以接受的。

因此，考虑下放权力时，一定要明确能接受何种程度的合作或竞争，这一点尤其重要。为了实现这一点，可能会新建组织去施行激励机制或者制约机制。

6.复杂的服务、项目或体系适合下放权力吗？

随着卫生体系变得越来越复杂，从业者、诊断、治疗和技术类型也越来越多样化，地方委员会已经无法提供全面的服务。在萨斯喀彻温省和亚伯达省以及加拿大的其他地区，服务分层的需求迫在眉睫。虽然初级的卫生服务仍然在乡村或偏远地区，但二级和三级服务已经转移到地区或全省。教育服务也是如此，尤其中学以后的教育治理和服务提供都是省级政府在主导。

对于地方政府来说，如何配置高质量的服务一直是“政治足球 ”，因此做出决定并不容易。地方的拥护者自然希望他们的社区服务更加完善，如果医院、中学或其他公共服务离社区较远，则无法接受。早在20世纪90年代初，萨斯喀彻温省政府基于其规划和财政能力，做出了一个艰难的决定，即关闭和改建了52个乡村医院，将医疗卫生治理和服务区域化和集中化。虽然大多数小型乡村医院实际上无法提供基本的急性护理服务，然而地方卫生委员会感知到公众的不满后，仍发出了响亮的声音和持续的抗议。医疗卫生变得越来越复杂，很多小社区也无法维持其公民所需的基本服务。这在加拿大是一个大趋势，考虑到成本和复杂性等因素，曾经分散的服务已经变得更加区域化甚至集中化了。地方委员会也逐渐无法提供其公民所需要的服务。有意思的是，尽管某些社区公民并不会去当地医院，但当地医院消失时，他们仍大声抗议。实际上，这种行为更多地被认为是担心社区的经济价值，因为医院可以为当地提供宝贵的就业机会，同时，医院就像是社区的“锚”，可以吸引家庭和商机。由此可以得到以下启示：如果要确保治理与项目的复杂性相匹配，且公共服务的复杂性有所改变，则必须改变治理模式。

7.公平性、一致性和灵活性

在卫生和教育领域，人们对公平服务的需求很强烈，这一议题也常常在政治讨论中出现。从历史上看，我们的教育体系是由数百个甚至数千个社区教育委员会构成。某个社区的学生往往享有专业科学教师或一定的课外活动优势，而邻近社区却没有。最后，两家社区有时会共享服务，但更多情况下的结果则是，邻近社区要求从地方物业税或从省级经费中获取经费，提供更多的本地服务。鉴于萨斯喀彻温省农村人口稀少，对专业化的期待不断提高，不可避免地会出现区域化现象。然而，有趣的是，地方委员会并不是这一变化的推手，他们在很大程度上仍然将重心放在当地。20世纪90年代，对中小学教育体系负全责的萨斯喀彻温政府试图引导教育委员会自愿合并。经过几年的努力，他们将教育体系按照地区合并，并在2005年进一步整合。这么做有一个关键的理由，即提供更多的专业教育机会，从而提高教育的公平性和一致性。

对于今天的萨斯喀彻温省和亚伯达省来说，虽然技术让远程学习变为可能，但是服务的公平性在农村和偏远地区仍旧是一个问题。由于萨斯喀彻温省政府撤销了当地教育委员会直接获取物业税的权力，项目公平的问题现在已经完全转向省政府，尽管当地委员会依然有责任在项目内分配资金。

8.规模大小会有影响吗？

总体来说，是有影响的。在萨斯喀彻温省和亚伯达省成立之初，大多数医疗卫生服务技术含量低，提供服务的人也只是一般的技术师。如今的卫生体系已经发生了很大的变化，先进的技术和专业化程度要求更大范围提供和更有效率使用。这也意味着地方服务已经被区域、省级甚至联邦服务所取代。

与前面提到的其他例子相结合，这一点强调了规模的重要性，而规模会随着时间发生变化。它也为决策者们指出了重要的问题。

首先，地方参与和规模经济之间的平衡，且规模经济要能够保证高效而有效的服务。对本地服务享有所有权是参与式民主的基础，也会让参与者加倍努力。从历史上看，为维持当地学校、医院和医生，市民会提供免费的劳动服务，并因此认为对服务享有直接的所有权。如今，相对小型农村社区中的经济规模，上述许多服务需要更大的经济规模，因此这种直接的责任感也被削弱了。

其次，如何设置项目规模和界限，并保证其在情况允许的前提下可以进行调整。这里必须要考虑允许地方的意见参与，鼓励当地的决策者自愿与周边地区合作，并要考虑单方面强制改变项目的规模界限可能带来的后果。20世纪90年代，萨斯喀彻温省将医疗卫生委员会数量从450个合并至32个，因为当时其面临着巨大的财政压力，这样做是为了强化规模经济，而且很明显，只提供单一服务的地方委员会并没有这样处理。虽然这种论证是合理的，但在当时仍旧遭到了当地严重的抗议，有些甚至耿耿于怀到今天。

再次，由谁来为地方政府或组织设置规模和界限？邻近的社区或地区之间有着天然的亲和力，也有长期的关系历史，当然这有好有坏。在确定地方政府或组织边界时，这样的密切关系应该在考虑因素中占多大的比重？例如，在萨斯喀彻温省，由于地方之间关系密切，导致每两大城市都存在公立学校部门，但尽管它们有很多相似之处，且地理位置毗邻，每个城市自己又有独立的城乡混合学校。

9.什么样的变化节奏是合适的？

萨斯喀彻温省和亚伯达省的例子中，变化的节奏有时候很快，有时候又很慢。联邦政府如果宣布集中当地服务（如医院），会遇到巨大的阻力，也会丧失听取地方意见的机会。另一方面，等待当地政府或组织意识到区域化的益处不仅进度缓慢，且结果不尽如人意——当地教育委员自愿融合，以及萨斯喀彻温省乡镇政府合并的例子都可以说明这一点。想象一下，在一个人口只有110万的管辖区内，有900多个乡镇政府，而其中7个乡镇人口竟不足10人。在殖民初期，这一现象与当时交通不便有关，还与本土需求、小团体捆绑一起提供服务有关，所以区域化只是一种延迟的举措。如果把选择权留给当地政府或者服务供应商，他们可能觉得没有必要改变区域的界限与服务。因此，在考虑权力下放的时候，必须仔细考虑如何管理未来的变化。

10.当地准备什么？

发展中国家的能力建设工作往往将重心放在地方政府或组织的反应敏捷度上，让其接手项目和服务的责任和（或）问责。因此，地方准备的着重点和过度阶段的支持是关键，而二者又与变化节奏密切相关。

在加纳，如果需要将权力大幅度下放至地区，地区就会将当地资源延伸，做好接收准备。例如，人力资源体系会迅速将政策、流程和工作人员安排到位，准备接收为当地提供服务的人力资源。公共服务委员会和其他组织则会确保当地准备接收，并在二者之间寻求平衡。缺乏资源和技术，或者管辖范围不明确，都会阻碍平衡的实现。

同样，在特立尼达和多巴哥，公共服务委员会也有将权力下放到代理机构的想法。但是，委员们都很谨慎，因为他们认为代理机构还未准备就绪，无法代表他们履行委托责任。因此他们选择了一个阶段性代理，配合持续的监督机制，代理需要对委员会汇报。但其中有一点很重要，即需要确保与其他组织承担共同的问责。

11.权力下放逆转会产生什么后果？

由于情况和期待的变化，很多研究都着重探讨治理和服务提供的集中问题。从这个角度看，很明显，为了防止权力下放的逆转，需要采取一定的措施。想要撤销项目或服务的权威和责任，这样的改变是很难的。无论是个体还是集体，人们都在其工作岗位中投资，其身份也往往取决于这些角色。如果需要将权力区域化或者再集中，应认真考虑其形式。相对于正式下放责任来说，虽然委派责任更容易被改变，但二者都要求谨慎管理变化，重视人为因素。如果萨斯喀彻温省和亚伯达省的例子成立，那么取消地方责任，无论是通过区域化还是再集中，都具有政治和实际后果。这一点并不是主张放弃权力下放，而是倡导要为未来未知的变化做好准备。

三、结论

关于应该如何集中或下放服务项目的治理、资金或管理，并没有唯一的答案。虽然参与、公平、公正和效率等原则是关键的考虑因素，但做决定的大背景和具体情况更加重要，且会随着时间改变。地方控制权力带来的益处会比缺乏一致性和公平性更重要吗？地方权限与成本和复杂性之间能实现平衡吗？权力和问责相一致吗？如果情况变化，有可能改变治理、资金和项目吗？正如在上面的例子所示，由于各国准备将权力下放，这些问题和注意事项可能会有所帮助。