“国家治理”系列之国家治理与权力

“国家治理”系列之国家治理与权力

卓泽渊

我们这里所讲的权力，当然是指国家权力。权力对于国家来说，是与生俱来的，国家本身就是权力的聚合物。没有权力便没有国家，从国家产生或者起源上讲是如此，在国家的存续与运行上讲也是如此，国家治理是国家存续及其运行所必须。国家治理总是要依赖国家权力的，没有国家权力就没有国家治理。没有国家权力，国家治理的任务也就无法完成。国家从其产生开始就具有一系列重大的使命，是由一系列权力组织构成的，其每一个使命与职能都离不开权力作为支点。

国家权力是一个整体，必须科学配置。内部划分为相对独立的立法权、行政权、司法权等。这些权力由立法、执法、司法等机构分别享有并行使。国家的立法机关作为国家的权力机关，掌握着国家的根本权力，包括着人事权、立法权、军事权、外交权等。国家的行政机关也被称为政府，享有着内容最丰富的权力——行政权。国家的司法权则是一种裁判权，它甚至保证着立法权和行政权的正当与实现，也防止这些权力的废弛与滥用，它是一种国家权力之中的监督权。

国家权力必须受到约束。从国家权力的本性来看，它一是具有膨胀的特性，二是可能被滥用。这似乎是权力与生俱来的性质，我们只能规范和控制，而无法彻底禁绝。正是因为国家权力具有这两种属性，也就导致了我们必须对国家权力的行使予以有效的制约。防止权力的膨胀和滥用，是法治和民主的重要使命和实际功用。

制约国家权力的目的是为了防止权力的滥用，最终是为了保障人民的权利。人民设立国家及其机构的目的就是为了维护自己的权利，使自己的权利不受侵害与剥夺。因此，国家权力必须给人民权利以保护，防止其他公民或者组织的侵害；同时还必须约束自己的行为，防止自己运用公权力的行为对公民构成伤害。这两个方面的任务都是十分艰巨的，而尤其以约束自己行使的国家权力以服务于人民享有的合法权利最难。

制约国家权力的方式只能是法律，也就是实行法治。国家权力的运用，如果没有硬性的规则，就可能是随意的，漫不经心的，本身就可能成为一种任性。为此，我们必须将人民的意志转化为规范权力的制度，将权力关进制度的笼子。这个制度，最为有效的就是法律制度。因为只有法律制度才具有国家强制力的保证，而成为国家强制性的保障力量。国家权力依照法律行使，并受法律的约束，也就是法治。

法治是目的还是手段的问题，法学界曾有激烈的争论。其实根本用不着泛泛而论地探讨。法治既是目的也是手段，甚至可以完全颠倒过来，既是手段也是目的。关键是看，相对于谁。相对于权力，相对于立法、执法、司法活动，在总体上法治就是目的。但是相对人民当家作主和人民权利来说，法治就只能是手段。法治只不过是保障人民权利、实现人民民主的工具，当然只是手段。

国家治理中的权力，需要法律约束，是权力本身的属性要求，是实现法治的需要，也是保证和实现民主的需要。将国家治理、国家权力与法治和民主联系起来，并科学界定与切实保证相互之间的正常关系，是国家治理问题上必须解决的难题。