政府生态责任：理论源流、基本内容及其实现路径

2016-05-16梁芷铭

理论导刊 2016年4期

摘要：政府生态责任来自于社会成员与政府之间的契约。主体、认同、运行和监督是政府生态责任的四大基本内容。当前，应加快政府转型，优化政府生态责任共同体；树立生态-行政意识，增进政府生态责任认同；加快推进政府治理，规范政府生态责任运行；完善外部监督，倒逼政府切实负起生态责任。

关键词：政府生态责任；理论源流；生态-行政意识；政府治理

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）04-0041-05

基金项目：教育部人文社会科学研究专项任务项目（中国特色社会主义理论体系研究）“协商民主视域下民族地区社会治理创新研究”（15JD710046）；广西高等学校优秀中青年骨干教师培训工程资助成果（GXQG022014062）；钦州学院科研项目“协同治理视角下地方政府管理创新研究”（2014XJKY-55B）。

作者简介：梁芷铭（1981-），男，广西玉林人，中共钦州学院委员会宣传部副部长，钦州学院思想政治理论课教学部副教授、硕士生导师，广西高校人文社会科学重点研究基地海洋文化研究中心研究员，主要研究方向：政府行为与政策分析、公共治理与媒介传播。科技的飞速发展为世界注入了新的活力，改变了人们认知世界的方式，也改变了社会本身。时至今日，人类依然沉浸在科技发展带来的狂欢中。但生态环境恶化已经悄然出现——无论是海洋还是陆地，无论是城市还是乡村，生态环境都已今非昔比。从党的十七大到十八大，再到十八届三中全会，生态文明、建设美丽中国常被普通民众和政府官员提起，《关于加快推进生态文明建设的意见》更是从战略高度提出生态文明建设“事关‘两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现”。而与之相关的政府生态责任也逐渐进入公众视野。无论是生态文明建设，还是建设美丽中国都始终离不开政府及其机构，以及政府权力的运行（但实际上并不局限于此）。在科技对自然生态破坏日趋加剧，一些地方政府过度追逐经济增长而肆意破坏自然，资本利润裹挟生态环境的当下，有必要梳理政府生态责任的理论源流、基本内容，并在此基础上探索政府生态责任的构建路径。

一、问题的提出：政府生态责任的概念辨析及其理论源流

政府生态责任的提出，既反映了词语本身的变化（由责任，到政府责任，再到政府生态责任），也反映了词语的时代背景（突出“生态”方面的责任）。就词语构成而言，“政府生态责任”由“政府责任”与“生态”组合而成。

关于政府责任，陈建先等人认为，现代社会各国都普遍追求“政府责任”与“责任政府”，现代政府有着明确的“责任”意识，而政府责任是一种“责任形式”，责任主体是政府，政治信念是“人民主权”，以法治“治理政务”，强调的是“负责任的政府”。[1]杨楠认为，政府责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任、道德责任和其他责任，是由“理念、制度和行政”组成的有机整体，与公民权利是硬币的两面，政府责任实质上就是“公民的权利”，政府责任的扩大意味着“公民权利的扩大”，而政府责任的重要特征则表现为“权责一致”。[2]蔡放波认为，政府责任可以分为“宪法责任”“政治责任”“行政责任”和“道德责任”，宪法责任是“核心的责任”，而政府责任实际上与政府获得的权力相对应，是政府合法性的核心要件，负责任则是“现代政府应具备的主要品质”。[3]汪旻艳把政府责任置于生态文明视域下考察，认为“生态文明视域下的政府责任是政府生态价值观、生态服务理念的形成与内化，是政府生态职能的建立和完善，是政府外部高回应性的体现”。杨雪冬认为，政府责任是改革开放以来政府变革的重要内容，但在政府责任实现过程中出现政府责任内容“泛经济化”和责任实现机制“泛政治化”，并给经济社会发展带来了负面效果，阻碍了政府改革。[4]

正是政府责任内容的“泛经济化”和责任实现机制的“泛政治化”直接导致了生态环境的恶化，经济社会发展面临的资源能源问题更加突出。在此现实境况下，政府生态责任被提上了议程，并逐渐成为政府和国家发展战略的重要内容。黄爱宝认为，政府生态责任既是一种“政府责任”，又是一种“生态责任”，是指“在民主和服务价值理念指导下，以追求与实现自然生态平衡和稳定或人与自然的自然性和谐作为价值目标，在特定的生态责任制度安排中，与特定机构与职位相联系的义务与职责。”[5]与此相联系的是，政府生态服务[6]和生态型政府[7]的提出，而在此语境中，政府生态责任得到更多的强调。龙献忠等人认为，政府生态责任是“政府在科学发展观的指导下，通过经济、行政、教育、法律等手段，积极地履行其在生态保护领域应尽义务与法定职责，从而满足可持续发展的需要”，其实现的基础是“责任政府的建立”，通常情况下，政府生态责任受到政府官员生态责任意识、行政问责体系、责任监督机制、政府与企业及NGO生态权责关系等因素的影响。[8]李亚认为，政府生态责任主要包括“树立生态理念，保证生态和谐的制度供给、发展生态经济”，这既是对自然的生态责任，也是对市场和公众的生态责任。[9]

无论是对政府责任的界定，还是对政府生态责任的探索，都始终围绕着以下四个要素：一是政府及其权力。政府是政府生态责任的核心主体，并在政府权力的运行中承担生态责任，当然，政府也极有可能借助权力逃避生态责任。而政府所应承担的生态责任又往往与其所掌握的权力大小密切相关。由此可见，政府及其部门权力在实现政府生态责任中起着至关重要的作用。二是责任。如今涌现的生态环保问题是否仅是政府的责任，如果不是，又该由哪一方共同承担政府生态责任？如何使得政府生态责任的划分始终体现正义？而一旦明确了不同主体的生态责任，又应当如何确保相关生态责任得以实现？三是科学发展。无论是强调政府生态责任，还是把政府责任放置于生态文明建设和科学发展观视域下考察，都始终与经济社会的科学发展密切联系在一起。可以说，实现政府生态责任的过程本身即是一个科学发展的过程，而其终极目的也是要实现科学发展、和谐发展。四是法律。这里所说的法律至少包括了宪法和法律，但在强调法律的同时，不可忽视的是宪法及其权威。宪法与政府权力的边界、公民的权利与义务密不可分。如果政府权力运行违背宪法精神而免遭制约，如果宪法赋予公民的权利得不到保障，如果宪法确定的公民义务得不到切实履行，那么政府生态责任也就无从谈起。

二、四位一体：政府生态责任的基本内容及其具体展开

政府生态责任形成于政府运行过程中，与政府权力的扩张相随，关注生态环境的平衡，彰显着对人与自然和谐的不懈追求。它建基于责任主体的普遍认同，借助政府及其机构而运行，为社会公众检视、监督，有着丰富的内容。

1主体。政府生态责任主体是政府生态责任的承担者，也是政府生态责任得以存在、运行的核心要件。根据对生态环境影响程度的差异和承担相关责任的差异，可以把政府生态责任主体分为直接主体和间接主体。

无疑，政府是政府生态责任的直接主体。一方面，地方政府执行中央政府的政策、方针，是经济社会发展的直接推动者，对本区域或周边区域生态有着极为重要的影响，既可因执行相关政策方针而对生态形成良性影响，又可因执行政策方针出现偏差而对生态形成恶性影响，因而，地方政府是政府生态责任的关键性主体。另一方面，中央政府在国家经济社会发展中同样有着重要影响，扮演着政策方针的制定者、引导者、监督者等角色，深深影响、塑造着一国乃至周边国家的生态，因而，中央政府也应当是政府生态责任的另一关键主体。在这一主体视域下，生态责任表现为：生态环保工作的“宏观性、指导性、监督性和协调性”；生态政策、法律制定的“可行性、前瞻性和国际比较性研究”；国家重点工程生态环保的“示范性和效应性”。在地方政府为主体的视域下，生态责任则有明显的区域特色。[10]

与政府这一直接主体相对应的是包括企业、社会组织和公民个人在内的间接主体。粗看起来，政府生态责任仅应属于政府及其机构，但实际上，与生态责任紧密相关的生态治理并不局限于政府及其机构，而是始终与企业、社会组织和公民个人联系在一起，且这三者并非孤立地参与生态治理，而是在政府及其机构的主导下参与生态治理。这三者在很大程度上影响到政府生态责任的实现，可以说，这三者所承担的生态责任是政府生态责任的延伸与拓展，缺少了其中的任何一方，政府生态责任的整体性和完整性就不复存在。

2认同。政府生态责任认同是政府生态责任主体基于生态问题的认知、体验和情感而形成的共同价值观念，是就生态环境工作一系列问题而形成的基本共识。这样的认同主要包括了价值观念层面的认同、制度层面的认同和实际工作层面的认同。高度的认同是政府生态责任得以顺利实现的前提条件。

价值观念层面的认同，至少涉及何为生态、生态保护、生态治理及其终极追求等方面。价值观念层面的认同是生态责任得以确立的精神支撑。价值认同具有自主性、过程性、异质性和流动性，且经常处于变化与不断更新之中，价值观念的时效性因此而缩短，价值认同的多变性因此而更加明显。[11]价值观念层面的认同直接影响到制度层面的认同，直接影响到实际工作的有效开展。它深藏于人们的内心，彰显在政府生态责任主体的工作章程与宗旨之中，不受利益集团、部门利益和地区利益的干扰与驱使，不为政党力量、政治势力、行政权力和宗教力量所左右。只有在价值观念层面取得最大共识，才能减少制定相关政策、制度和法律法规的阻力。

制度层面的认同，至少包括对相关政策、制度和法律法规层面的认同。制度层面的认同上承价值观念层面，下接实际工作层面，是政府生态责任认同的中枢。制度层面的认同缺失，不仅影响到相关政策和制度的执行，还会导致相关法律法规的相互冲突，给政府生态责任运行带来巨大阻力。制度层面的认同，是中央政府和地方政府之间、政府与企业、政府与社会组织、政府与公民个人之间的认同。通常情况下，社会组织和公民个人之间容易形成制度层面的认同，而企业与政府之间，企业与社会组织、公民个人之间，甚至政府部门之间则难以形成制度层面的认同。

实际工作层面的认同，至少包括对工作程序、工作方式、工作力度和工作效果的认同。这是价值观念认同和制度认同的具体体现，是政府生态责任认同的重要一端。通常情况下，建立在价值观念认同和制度认同基础上的工作程序、工作方式、工作力度和工作效果也能获得较高的认同。

3运行。政府生态责任运行建基于政府生态责任主体的生态责任认同，与相关政策和制度的制定、执行、反馈密切相关。相关政策和制度的制定，是政府生态责任运行的第一阶段。在这一阶段中，多元政府生态责任主体在就生态环保问题取得共识的基础上，针对过去遗留的生态环保问题、现存的生态环保问题和未来可能面临的生态问题，在民主的氛围中制定相关政策和制度，并建立相关机构以执行政策和制度。相关政策和制度的执行，是政府生态责任运行的第二阶段。在这一阶段中，相关机构和人员依据自身职能与职责开展工作，借助资金、设备、技术和人力资源推动解决生态环保问题。相关政策和制度执行的反馈，是政府生态责任运行的第三阶段。在这一阶段，企业、社会组织、公民个人和社会舆论将对相关政策和制度的执行情况进行反馈，这些信息集中于社会舆论平台和政府相关信息平台，并经过分析与综合后成为制定与修正相关政策、制度的依据。

政府生态责任运行是一个过程，多元主体参与其中，深受多元利益影响，并在实际上重构着经济社会利益格局，重塑着人与自然的关系、人与人的关系、人与社会的关系、企业与政府的关系、中央政府和地方政府的关系。无论是政府生态责任运行的第一阶段还是第三阶段，都离不开公众的广泛参与。这既是公众的权利，也是政府生态责任运行顺利进行的重要前提。若无公众的广泛参与，政府生态责任运行难免会演变成为集团利益、政府部门利益和市场利益的相互追逐，而利益集团、政府部门和市场虽然能获得短期利益，但最终将和社会共同利益一起陷入生态环保困境。萨缪尔森认为，“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府便失灵了。”[12]在经济领域存在“政府失灵”，在政府生态责任运行过程中，同样存在“政府失灵”，也即政府生态责任运行不可避免地受到政府组织的内在缺陷、寻租行为和低效率的影响，致使政府生态责任运行脱离社会公共利益，达不到预期目标，或者为此付出了高成本。

4监督。政府生态责任监督是对政府生态责任运行的监督，可以简单地将其分为内部监督和外部监督。内部监督，也即通过政府内部监督机制、评价机制和考核机制对生态责任运行进行的监督，其效果在很大程度上受到监督主体、监督氛围、监督力度和监督机制、评价机制、考核机制本身的制约。一方面，在形成生态责任共识的多元监督主体主导下，其能在短时间内形成监督氛围并在长时间内维持监督氛围，并维持适当的监督力度，以适应政府生态责任运行的实际需要。同时，相关的监督机制、评价机制和考核机制也将逐步建立并得到完善。另一方面，完善的内部监督机制、评价机制和考核机制能在最大限度上约束政府生态责任运行主体，规范相关监督主体行为，使内部监督制度真正发挥作用，为政府生态责任运行提供良好的制度保障。而在内部监督主体无法形成生态责任共识或者相关内部监督制度尚未完善、行政权力无法形成内部制约与牵制的情况下，内部监督就极易失效。内部监督失效并不意味着政府生态责任监督的完全失效，此时外部监督就显得尤为重要。外部监督至少包括了企业、社会组织和公民个人的监督，而力量最为强大的莫过于舆论监督。卢梭认为，舆论具有强大力量，“为了代表公共意见而设置的法庭里，并不需要丝毫强制力”。[13]强大的外部监督，将给政府生态责任运行带来新的景象，也将倒逼内部监督制度趋于完善。但在政府政绩冲动的驱使下，以舆论监督为主的外部监督往往容易受到行政权力的干预、阻挠和打压。如果内部监督失效，外部监督又常受压制，政府生态责任运行就会陷入困境。

三、整体推进：政府生态责任的构建机制及其路径选择

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“建设生态文明，必须建立系统完善的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[14]据此，必须积极探索政府生态责任的构建路径，控导政府权力，以加快推动生态文明建设，消解人与自然的紧张、矛盾、冲突，建立起人与自然的和谐关系，实现社会和谐。

1加快政府转型，优化生态责任共同体。政府是政府生态责任的关键性主体。探究政府生态责任的构建路径，必须加快政府转型，吸引多元主体参与政府生态责任体系架构，优化生态责任共同体。

加快政府转型是优化政府生态责任共同体的起点。政府转型是在坚持建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府方向的前提下，“改革和调整政府与经济、社会的关系以及政府管理社会、经济的方式，以利于经济的发展和社会的稳定繁荣。”[15]就政府生态责任而论，一方面，部分生态责任应从政府剥离出来，使政府“瘦身”，把原属于社会的还给社会，把原属于市场的还给市场，明确政府的生态责任。另一方面，尽最大努力减少行政权力对经济的干预，以避免因过度追求GDP而对生态环境带来破坏，使行政权力服务于经济社会的发展，服务于生态环境的保护。

社会组织是政府生态责任共同体的重要部分，必须加快培育社会组织。中国社会组织面对的基本情况是“经济社会的转型及其带来的社会利益分层和社会问题的多元化”，如今，大量的社会组织已经产生，并向社会和公众提供服务，实际上，在“以政府逻辑为主导的多层次制度逻辑共同作用下”，中国社会组织在方方面面都对国家有所依赖，具有明显的“依附式自主”特征。[16]如前所述，社会组织是政府生态责任的重要间接主体。在加快政府转型、建设服务型政府的视域下，应当加快培育社会组织，使之具有真正的独立性和自主性，而不是“依附于”政府机构，进而密切政府与社会组织的合作，以加强和巩固政府生态责任共同体。

公民个人是政府生态责任共同体的细胞，必须加强公民意识的培养。每一个公民都生活于一定的生态环境之中，受生态环境影响至深。每一个公民既是生态环境的受益者，也是生态环境的维护者。必须借助现代国民教育体系、社会培训体系、行业协会和社会团体，加强公民意识培养，使之形成牢固的权利意识和义务意识，明确自身的权利与义务。当公民意识觉醒，当他们具有强烈的权利意识和义务担当时，政府生态责任共同体才真正形成。在这一共同体里，无论是政府部门，还是企业行业，无论是社会组织，还是公民群体，都能就生态问题、政府生态责任、公民生态责任形成最大共识，维护政府生态责任的整体性和完整性。

2强化生态-行政意识，增进生态责任认同。高小平认为，生态行政即“政府生态管理”，是指“政府致力于保护、改善和修复生态的管理组织和管理行为”。[17]在政府生态责任视域下，生态-行政意识就贯穿于“政府生态管理”的全过程。构建政府生态责任，必须强化不限于政府这一主体的生态-行政意识，增进政府生态责任认同。

强化生态-行政意识，必须以强化政府的生态-行政意识为先导。这是由政府在政府生态责任共同体中的地位决定的。较强的生态-行政意识能促使政府不同部门在生态责任问题上形成最大共识，并使其行政行为尽可能地围绕生态环境的保护与修复进行。强化政府的生态-行政意识，必须是面向所有的政府部门，而不能仅仅局限于政府某一部门，否则，必然使其他部门成为“短板”而不利于政府生态责任的实现。

强化生态-行政意识，不应忽视企业、社会组织和公民个人的力量。虽然，这三者并不属于“行政”系统，甚至连参与“行政”的机会都甚少，但生态-行政意识对其同样重要。借助强烈的生态-行政意识，能及时发现政府是否有违生态环境的保护与修复，是否以牺牲生态环境换取短期政绩，是否致力于生态环境的改善。而也正因有了强烈的生态-行政意识，他们才能更加积极地参与到政府相关决策及其执行之中，这在无形之中能促进政府生态责任的落实。

强化生态-行政意识关键在于促进生态责任认同，也即促进政府生态责任主体的价值认同、制度认同和实际工作认同。而生态责任认同的增进又能使生态-行政意识得到进一步强化。可以说，它们始终处于双向、多向互动影响之中，人们的理智、对生态环境的情感、对人与自然和谐的追求深深地影响着生态-行政意识的形成，影响政府生态责任认同的形成。与此同时，政府利益、部门利益和企业利益的相互争夺、掣肘又无时不在消解着人们的努力。双方始终在进行着一场角逐，当生态-行政意识和生态责任认同占了上风，便能大大促进政府生态责任的实现，相反，政府生态责任则为自身利益、部门利益和企业利益所“绑架”。

需要指出的是，生态-行政意识和生态责任认同并非在短时间内就可形成，而需要经过长时间的积累与沉淀。在现实中，无论是政府公务人员，还是企业经营管理者，或者公民个人，并不乏认知和了解生态环保相关问题、知识、信息的机会，对与生态环保相关涉的主题亦能侃侃而谈，但这些信息、知识和问题并未对其行为产生正面影响。实际上，他们深陷“沉默的螺旋”——出于“从众心理与社会压力”，摒弃了自己的“另类”意见，而表达了他们眼里的主流意见。[18]显然，这并非真正意义上的价值认同，而是政府生态责任认同的对立面，必须对这样一种情况有深入的认识。

3加快推进政府治理，规范生态责任运行。政府生态责任运行是“权、责、义”的统一、“科学决策与科学调节”的统一、科技与人文的统一、“中央与地方”的统一，也是“伦理与法律”的统一。[19]但这仅是政府生态责任运行的理想状态，要达到如此的理想状态，则必须加快推进政府治理，规范生态责任运行。

政府为了实现包括经济职能在内的各项职能，必须通过实施行政管理发展经济，但政府机构本身并非“没有自身利益的超利益组织”，无论是政府官员，还是政府机构，都有自己的“行为目标”，政府机构“有自己的利益”，[20]在这样的前提下，一旦政府利益偏离了其固有的轨道，政府生态责任的运行将令人堪忧。如何避免政府利益偏离固有的轨道？唯有推进政府治理。一方面，政府一切权力都应接受法律的审视，要对政府权力进行合法性评价，不仅权力必须具有充足的法律依据，而且权力的行使不得违背程序法与实体法，且权力拥有者本身也应接受法律的审视。另一方面，必须在政府生态责任运行中维护宪法和法律的权威，维护宪法和法律赋予企业、社会组织和公民个人的权利，行使宪法和法律赋予政府的权利并承担相应义务。同时，必须鼓励、引导和支持企业、社会组织和公民个人参与政府治理，规范政府的生态决策，提高政府生态决策的科学性、民主性和实效性，降低政府生态责任运行的行政成本。

政府生态责任运行是政府为实现资源节约、人与环境友好而运用其权力和配置相关资源的过程。在此过程中，权力、资源配置是不变的主题。因而，在规范政府生态责任运行的过程中，还必须正视权力的分配与资源的配置。就权力分配而言，尤其要注意维护政府环保部门及其权力行使的独立性，简单地说，需保证环保部门财政预算和用人的相对独立，减少其对本级政府的依赖，使之能对政府有违生态责任的行为形成强有力的制约，而不至于因受本级政府的制约而无法发挥其应有的职能。就资源配置而言，则与不同政府之间“分担生态责任的大小”密切相关。一方面，需承认公民享有平等的环境权利；另一方面，依据“权利与义务的公平交换原则”在不同政府间分配生态责任。[21]基于这两点，规范政府生态责任运行还应正确认识发达地区省（自治区）、市、县与欠发达地区省（自治区）、市、县，地方政府与中央政府，东部地区、中部地区与西部地区的生态责任差异，而不应一味强调对生态责任的全面承担，违背政府生态责任运行过程中的资源配置正义主张。

4完善外部监督，倒逼政府切实负起生态责任。童兵认为，舆论监督是指“公众了解情况之后，通过一定的组织形式和传播媒介，行使法律赋予的监督权利，表达舆论，影响公共决策的一种社会现象”。[22]监督是政府生态责任构建路径不可或缺的一部分。就内部监督而言，如前文所述，可以通过政府转型、强化生态-行政意识和推进政府内部治理得到解决。而对于外部监督，则主要通过完善社会公众舆论来实现，也即借助舆论监督，影响政府在生态以及相关问题上的“公共决策”，倒逼政府负起生态责任。

警惕媒体失语。现代媒介是舆论监督的主要平台和主要力量，不同的媒介在不同程度上对权力组织及其人员进行批评和监督，影响着政府公共决策。但同时，现代媒介又时常处于权力组织管控之下，一旦媒介的舆论监督与权力组织利益发生冲突，而权力组织的力量又远超媒介之上，则媒体失语不可避免。这样一来，政府及其部门就有可能借此逃避生态责任。虽然网络媒体的兴起为舆论监督带来了活力，自媒体正在释放出巨大能量，但这也无法避免媒体的失语——借助于信息技术的网络监管通常能对相关的舆论监督进行屏蔽。

警惕新闻寻租。新闻寻租是指“新闻界或新闻从业人员利用新闻报道权、舆论话语权和媒体传播权转移财富分配，为团体或个人谋求不正当利益，对其他社会主体利益造成损害的一种非生产性活动”。[23]新闻寻租以获取“不正当利益”为目的，其虽有形成舆论监督、倒逼政府负起生态责任的可能，但实际上对政府承担生态责任并无促进，相反，会导致媒体公信力的丧失，削弱媒介舆论力量。

完善新闻立法。科学的新闻立法能为舆论监督提供充分的依据，这是借助舆论监督倒逼政府生态责任的关键环节。在新闻法制语境下，新闻传媒及其从业人员的舆论监督权利得到保障，舆论监督空间得到拓展，而新闻传媒及其从业人员的舆论监督阻力也将减少。无论是新闻法、还是出版法，无论是新闻记者法、还是大众传媒法、都为当下所必须，也为完善外部监督、倒逼政府负起生态责任所必须。

参考文献：

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