行政事业单位不良资产法律监管及其完善探究

何宗鹏

[摘 要]行政事业单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分，也是行政事业单位为社会提供公共服务的物质基础。但近年来，行政事业性国有资产在单位改制、资产处置、“非转经”等管理和运行过程中产生了大量的不良资产。其成因是多方面的，立法的低层次、滞后和法律体系内部的不协调致使对于行政事业单位不良资产缺乏统一有序的法律监管。解决行政事业单位不良资产问题有效途径和方法便是制定统一的《行政事业单位国有资产监督管理条例》以及对现有行政事业单位不良资产监管法律体系进行内部优化。

[关键词]行政事业单位不良资产；国有资产监督管理；法律规制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.115

1 行政事业单位之不良资产的内涵、性质及特点

行政事业单位，指的是那些以增进社会福利，满足公众教育、文化、医疗等需求，为社会公众提供各种服务为直接目的的社会组织。[1]国家为了保障行政事业单位履行职能，推动各项社会公共事业健康发展，为其设立了规模庞大的国有资产。截至2013年1月1日，全国行政事业单位资产总额14.77万亿元，扣除负债后净资产总额9.60万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的1/3。数据来源于财政部网站。近年来，行政事业单位资产的管理体制等多方面因素导致了行政事业单位产生了众多不良资产。这不仅导致了国有资产的大规模流失，同时也严重地阻碍了行政事业单位公共职能的履行。

1.1 内涵

行政事业单位不良资产是指在现实条件下，行政事业单位不能实现其预期收益的资产。由此可见，第一，不良资产是相对与行政事业单位而言的。不良资产是行政事业单位自身的资产，是从行政事业单位自身角度来判断的，而不是从不良资产的债务人的角度来判断的。行政事业单位的资产可能并非处于良好经营状态，但只要期限届满后，行政事业单位能够实现其预期利益，那么行政事业单位的这部分资产就是不良资产。第二，不良资产是我们在现实条件下做出的一种判断，即其是针对某一时间点的资产状况而言。行政事业单位的资产总是处于动态过程中，不同时点就会有不同的状况。过去的优良资产不等于现在仍是优良资产。[2]

1.2 性质

行政事业单位不良资产因其仍属于国有资产，可能还是具有国有资产的某些特殊性质，如非营利性等特殊性质。但从现实实践来看，行政事业单位的不良资产的表现形式多为不良债权，即具有难以正常实现的属性，使得其更多具备不良资产的性质——贬值性。行政事业单位不良资产的贬值性不仅造成了正常国有资产的流失，而且因其占有主体即行政事业单位的特殊性，也使得国家的日常管理运行与社会公共服务等之能无法正常实现。所以强调行政事业单位不良资产的贬值性这一性质对于清晰认识行政事业单位不良资产的危害也有着重要的意义。此外从中外不良资产的处置的实践经验来看，无论是采取催收、冲销还是证券化处理等处置方式，不良资产的价值都有不同程度的贬损，而这也直接决定了行政事业单位不良资产的贬值性。

1.3 特点

由行政事业单位不良资产的内涵和性质可以派生出以下特点：一是公共利益性。从行政事业单位不良资产的来源来看，其主要来源于国家的行政拨款与行政划拨，只有少部分来源于社会的馈赠和其他经法律确认的方式获得的资产。此外，行政事业单位的不良资产原本应用于行政管理运行的实现和社会公众服务需求等社会公共利益等方面。二是产生原因复杂性。行政事业单位不良资产产生原因复杂多样，既有违法原因，如违反单位财务制度设立“小金库”、滥用职权行为以及贪污腐败行为，同时也有如合法投资失败以及经济波动等非违反法律、法规的原因而造成的不良资产的产生。三是价值评估与处置困难性。行政事业单位不良资产之所以成为不良资产，就在于其难以实现真正意义上的货币价值，同时也因为不良资产债权人的信用和履行能力变化而变化。行政事业单位不良资产的上述特性在客观与实践上造成不良资产价值评估困难，加上行政事业单位的不良资产往往牵涉社会公共利益，从而进一步导致了行政事业单位不良资产与其他企业不良资产相比，处置起来更加困难。

2 行政事业单位不良资产产生之法律缺陷

2.1 行政事业单位不良资产法律规制立法层次较低

尽管行政事业单位不良资产的法律规制在《民法通则》《会计法》《审计法》《预算法》中都有体现，[3]但我国行政事业单位不良资产监管到目前为止还没有一部系统完整的法律，主要依靠的还是早年颁布实施、法律效力阶级较低的行政法规和部门规章，如1995年由原国家资产管理局制定颁布的《行政事业单位国有资产产权登记办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》；[4]1998年和2000年先后由国务院机关事务管理局制定颁布的《事业单位登记管理暂行条例》和《中央行政事业单位固定资产管理办法》；[5]2006年财政部公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》。需要指出的是尽管从表面上看财政部于2006年公布的这两个“办法”对有些问题做到了基本解决。但是由于这两个“办法”从法的效力阶层来说仍然只属于部门规章，立法层次较低，约束力十分有限，对于越权违规行为处罚力度不够。[6]同时行政法规和部门规章对于地方来说并不绝对有效，更多的只是指导意义，因此对于行政事业单位国有资产覆盖面较低，这也加重对于行政事业单位不良资产法律监管难的尴尬局面。

2.2 调整行政事业单位不良资产的法律内部关系不和谐

尽管我国行政事业单位不良资产监管的行政法规和部门规章较多，但是这些监管的法规规章十分分散，甚至可以说没有形成体系，相互之间发生法律冲突以及法律监管空白问题屡见不鲜。第一，我国行政事业单位不良资产监管法律之间冲突严重。行政事业单位不良资产监管的法规规章出自多个毫无隶属关系的行政管理部门，各部门基于自身利益考量，往往都匆匆出台法律性文件，导致各法律文件之间关于同一事项的规定不统一，甚至相互冲突，使得行政事业单位不良资产监管的法律依据模糊不清，法律执行困难，进一步加剧行政事业单位不良资产不断产生的局面。第二，我国行政事业单位不良资产监管法律空白问题突出。造成行政事业单位不良资产监管法律空白问题的因素是多方面的，如没有统一的监管法律制定主体导致无法从整体上对行政事业单位不良资产监管进行立法考量。各个监管法律制定主体基于自身部门利益考虑对于有益于自己部门的法律事项纷纷通过颁布法律性文件进行规制，对于无关部门利益却十分烦琐的法律事项都视而不见等。行政事业单位不良资产法律空白问题相较于法律冲突问题而言，更应当引起我们的重视。监管法律冲突的前提一般是有对行政事业单位不良资产监管法律的存在，而监管法律空白问题往往是连行政事业单位不良资产监管法律都没有，进而导致行政事业单位不良资产法律执行无法可依的尴尬局面，因此行政事业单位不良资产监管法律空白问题，更加容易导致行政事业单位不良资产的产生。

2.3 行政事业单位不良资产的立法滞后，可操作性较弱

行政法唯一不变的就是变化，[7]作为监督和管理行政事业单位不良资产问题的行政法律本应紧跟行政事业单位不良资产问题的变化形势，应对其中发生的新情况、新问题，尤其是在“非转经”等国有资产改革最容易出现行政事业单位不良资产的时期。在20世纪80年代至90年代，原国家资产管理局从事行政事业单位不良资产问题的立法工作。该局相继在1992年10月、1995年9月出台了《国有资产评估管理办法施行细则》和《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》，并于1995年5月联合建设部、财政部发布了《关于加强出售国有住房资产管理的暂行规定》。但是在1998年行政体制和政府机构改革中，出于精简人员，提高行政效率的目的，国有资产管理局被并入财政部，相应的行政事业单位国有资产的监督和管理职能也归并到财政部。但是从行政事业单位不良资产管理和监督的实际情况看，仍存在着诸多问题，仍然不适应建立市场经济体制的需要。国有资产管理局被撤销以后，其颁布的相应部门规章的效力也在人们心中被大打疑问号。虽然财政部于2006年颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》，但时间已经过去了将近10年，行政事业单位国有资产监督与管理的形势已经大为变化。从行政事业单位不良资产的现实问题来看，正是因为这些陈旧的法律仅仅调整行政事业单位的一般财务管理问题，因立法时的市场经济观念问题和法律天然具有滞后性等因素，对于行政事业单位国有资产的使用效率、配置合理性等实物管理方面几乎没有涉及，这也间接地造成了行政事业单位不良资产法律监管空白。立法的滞后也造成了规制行政事业单位不良资产问题的法律可操作性较弱。如财政部与2006年7月1日公布实施的两个“办法”原则性的内容过多，缺乏具体操作的规则，造成行政事业单位不良资产进行法律执行时总是出现缺少法律依据的尴尬局面。从中外经验和教训来看，法律执行的不到位也是行政事业单位国有资产在进行“非转经”中不良资产产生的一个重要因素。俄罗斯最大的教训是坏的所有者强化了腐败并迫使执法软弱，正是这种压力致使资本市场不执行法律变成了今天的行为规范。[8]

3 建构防范行政事业性不良资产的法律规制体系

3.1 在国务院层面尽快出台《行政事业单位国有资产监督管理条例》

尽管在1998年行政体制和政府机构改革中，我国就已经将行政事业单位国有资产的监督管理权划归给了财政部，然而到目前为止尚未有统一的行政事业单位国有资产监督管理法律。尽管财政部于2006年颁布了两个“办法”，但是在此期间国家物价局、建设部等颁布实施了各种法律性文件。从现实实践来看，这些法律性文件与两个“办法”经常发生冲突的尴尬局面，因此这两个办法并不具备成为统一的行政事业单位国有资产监督管理法律的条件。如果从国务院层面出台一部《行政事业单位国有资产监督管理条例》，则可以将行政事业单位国有资产监督管理法律的立法位阶提升到行政法规层面。从法律效力方面，解决与其他监督与管理行政事业单位国有资产部门规章和地方规章发生法律冲突的问题，同时顺应依法行政的要求，做到对行政事业单位国有资产规范化、法制化管理。进而在更高的法律层面制定统一的法律原则、调整方法，全程把控行政事业单位不良资产的产生、处置等环节。至于为何不直接出台《行政事业单位国有资产监督管理法》，究其原因有二：第一，作为国有资产管理的基本法——《国有资产管理法》尚在立法规划中仍未出台，如果过早制定颁布《行政事业单位国有资产监督管理法》，可能会出现该法律与在其后颁布作为基本法的《国有资产管理法》立法精神、指导思想、原则、保护手段与方法相冲突。这也更加不利于行政事业单位国有资产监督与管理法律制度的构建和行政事业单位不良资产问题的解决。第二，行政事业单位国有资产种类繁多，监督和管理的新情况、新问题也不断出现。行政法规相比于法律而言修改程序更加简便，立法周期也更加短。从行政法规而非法律层面对行政事业单位国有资产监督管理进行了立法，更加有利于提升监督管理法律规范的灵活性、可操作性。同时也可以及时为处理行政事业单位不良资产中出现的新问题提供准确、完善的法律依据。

3.2 优化行政事业单位不良资产监管法律体系内部关系，实现和谐统一

行政事业单位不良资产监管法律体系良好的内部关系是管理监督并解决行政事业单位不良资产问题的基础和前提。而实现监管法律体系内部关系的和谐统一不只是一部《行政事业单位国有资产监督管理条例》就能够解决的。从现实实践来看，我国行政事业单位不良资产监管法律体系内部关系的不和谐主要表现在财政部于2006年颁布的两个“办法”同其他部门的部门规章之间的不协调。要应对这一问题可以分为下列两个方面：一方面，由国务院法制部门对现有的行政事业单位不良资产监管的法规和规章进行整理分类。如对于早年由原国有资产管理局制定颁布的规章，因为国有资产管理局被撤销，[9]应当立即废止。对于其他的法规和规章进行清查时，如果就某一监管事项不同的法律性文件有相重合或相矛盾的地方，可以根据法律效力的冲突的解决方式予以解决。另一方面，从现实实践中可以发现引发行政事业单位不良资产监管法律体系内部不协调的主要原因来自于政出多门、多头管理。因此加快我国行政事业单位国有资产管理体制改革进程，明确监管主体，解决监管机构设置的不统一问题，也可以在进行行政事业单位不良资产监管法规和规章立法活动时，更加注重整体规划，突出计划性，并且对行政事业单位不良资产问题的动态和趋势具有一定的前瞻性。

参考文献：

[1]周茂青.行政事业性国有资产流失与法律保护机制的建构[J].中共福建省委党校学报，2014（8）.

[2]华金秋.中国金融资产管理公司与不良资产新视点[J].北京：中国物价出版社，2004.

[3]王红艳.非经营性国有资产监管法律保障体系研究[J].科技创业月刊，2008（6）：58-60.

[4]王璐.对我国行政事业单位国有资产管理现状的剖析[J].现代审计与会计，2011（1）：67-68

[5]庞景珠.加强中小学校国有资产管理建议[J].今日科苑，2007（18）：96-97.

[6]刘方.加强非经营性国有资产管理的迫切性[J].辽宁经济，2005（6）：34-35.

[7]Bernard Schwartz.Some Crucial Issues in Administrative Law[J].Tulsa Law Journal，1993（28）：793.

[8]Gerard Roland.Corporate Governance Systems and Restructuring： The Lessons from the Transition Experience[R].Working Paper Presented at the Annual Bank Conference on Development Economics，World Bank，2000.

[9]代涛.国有资产法律问题研究[D].武汉：华中师范大学，2004∶27-28.