河南省土地流转存在的问题及对策分析

凡大猛

摘要：农村土地承包经营权流转能够实现土地资源的优化配置和集约利用，促进农业产业化和规模化经营，是推进农业和农村现代化建设进程中的重要环节。河南省是我国第一农业大省，在土地承包经营权流转方面一直走在全国的前列。但河南在土地承包经营权流转过程中也遇到了一些不可避免的问题。为了更好地保障农村土地承包经营权流转活动依法、有序进行，本文对河南农村土地承包经营权流转的问题及其成因进行分析并提出对策，对促进全省土地承包经营权流转活动具有一定的理论及现实意义。

关键词：土地流转；问题分析；建议措施

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）02-0163-02

一、土地流转基本理论

（一）产权理论。

产权的功能分为宏观功能和微观功能，微观功能包括界定产权而实现的资源的配置和收入分配，微观功能包含激励与约束功能、减少不确定性功能和外部性内部化功能。

①产权的激励功能是指产权的权能和利益相统一的，一个主体一旦获得了界定明确的产权时，则主体就获得了行驶某些行为的权力，同时意味着他能够得到相应的利益，并且明确了主体获得相应利益的依据和条件。这样，主体的行为就有了稳定的预期，其行为就有利益刺激或激励。

②产权的约束功能是指任何产权的利益都具有利益边界，限制主体不能够超越界定的范围获取利益，产权利益的有限性产生了对产权主体的约束。

③减少不确定性功能是指，当产权不明确时，不同的人对某项财产的权力是不确定的，这种不确定性对于你自己和你交往的所有人都是不确定的，会增加人民经济交往中的交易费用。而明确的产权使得各项产权明晰化，明确的主体的选择集合，减少了这种不确定性，降低了交易费用。

④外部性内部化功能是指对外部性设置新的产权，对于受益者或受害者而言，其原先的外部性损失或外部性收益将变为其经济活动所必须支付的代价或获得的利益，是一种内在成本或收益。外部成本内部化导致经济活动的成本由行为主体承担，主体将会尽量减少这种经济成本。

（二）制度效率递减理论。

制度是约束和规范个人行为的各种规则和约束，制度能够有效降低交易费用。德姆塞茨认为制度有两个功能，一是能够让人们形成合理的预期，另一个是外部性内在化；舒尔茨总结出制度的五个功能：提供便利、降低交易费用、提供信息、承担风险和提供公共品；诺斯认为制度具有激励功能，并且具有减少不确定性的功能。林毅夫（1989）论述了制度的安全性功能和经济功能。我国的学者也从降低交易费用、提供便利、激励、抑制人的机会主义行为和外部性内在化等方面论述了制度的功能，目前并未形成统一的观点。

李怀（1999）认为，制度本身需经历一个产生、发展、完善和不断被替代的过程，有着它的“生命周期”。制度的效率“生命曲线”达到一定点之后，会随着时间出现效率递减的趋势，出现制度效率递减现象。黄少安（2000）年提出“同一轨迹上制度变迁的边际收益先增后减”假说，指出一个制度在持续变迁的过程中，边际收益会首先因为巨大的成本支出而从一个较低的水平上升，达到最高点后则会加速下降，进一步解释了制度效率递减规律。制度经济学家从生产技术角度论述制度递减理论，认为任何制度的产生都是由一定的生产力水平以及一定的生产技术条件决定的，那么随着生产力的发展和技术水平的提高，制度必然需要作出相应的调整，否则制度与生产力及生产技术不相适应必然会导致制度效率的降低。林毅夫《中国的农村改革和农业增长》论证了我国农村家庭联产承包责任制是制度效率递减。我国自 1978年开始实行家庭联产承包责任制，该制度突破了原有的棘突所有制，将土地承包给农民，适应了当时中国农村的生产技术水平，极大激发了农民的投入热情，农村经济随之快速增长。到 1983～1984 年家庭联产承包责任制基本在全国农村推行完毕，农村经济增长失去了一个主要的推动力，随着经济的发展，承包责任制限制了农村经济向规模经营的转换，制约了农村经济发展，经济由增长转向停滞。

（三）规模经济理论。

规模经济是指，在投入增加时，一单位成本投入造成超过一单位的产品的增加，单位产品成本随产量的增加而降低，也被称作规模报酬递增。古典经济学家认为，分工创造新的技术，而新技术必然与一种不可分的生产工具相联系，这种“不可分性”会造成规模经济。穆勒作为规模经济的奠基人，从节约生产成本的角度论证了大规模生产的好处。新古典经济学家马歇尔首先提出了“规模经济”，并将规模经济分为外部经济和内部经济。制度经学者则认为，企业规模的扩大能够减少市场交易费用形成规模经济。企业规模的确定是市场交易费用和企业内部协调的结果，规模扩大到外部交易费用和内部协调费用相等时，达到最佳规模。 土地规模经济是指，当土地规模过大的幅度小于（或大于）规模报酬的增长幅度，成为土地规模报酬递增（或递减），即土地规模经济（或不经济）。从规模效益的实现途径可分为资源配置经济效益、技术进步经济效益和管理改良经济效益三种。

二、河南省土地流转过程中存在的问题

（一）流转土地规模小，流转期短。

由于现有土地承包经营制度的安排和非农就业机会的不稳定，大多数农户之间的土地转包是短期的或是不确定的，交易双方可以随时终止交易。以南阳市为例，从流转期看，平均流转期为2年左右，多数流转都是以1年为单位，流转期很短；从流转规模看，由于土地承包时“好田优地”大家有份，“差土劣地”按人分摊，致使不少农户有多处小块田地，制约了土地流转的规模；从土地流转的集中程度来看，租出土地与租入土地的农户数目之比为26：1，说明土地在小户之间流动的多，向大户流动形成规模经营的少！土地流转规模较小，流转期较短，集中程度不高，耕地进行规模经营，实施机械化作业的效果难以凸显。

（二）流转程序不规范，纠纷多。

目前河南农村土地流转基本处于自发阶段，政府和业务主管部门对土地流转的运作程序及管理方法没有明确统一的规定！现阶段，大多数土地流转局限在农户与农户之间，通常采用口头协议，没有通过合同来规范双方的权利和义务关系；少数虽然签定了流转合同，但内容不完善，严肃性也不够，为日后的土地纠纷留下隐患。

随着国家“一免三补”政策的实施，和河南省农业税的全面取消，使人们对土地经营的预期效益提高，农民对土地表现出极大的热情。一些从农村出去的下岗职工还想要回土地；一些在非农生产领域就业后的农村人员和那些毕业、尚未就业的大学生还想保留土地；上述争田要地的现象在各乡镇相当普遍，更加使当前的土地流转纠纷增多，成为河南当前农村的一大现象。如二轮土地承包时因嫌税费过高没有要地的，外出打工后自动放弃土地承包权的，现在纷纷想要地！另外，河南农村土地流转不规范，纠纷多的另一原因是进行土地使用权交易登记备案交纳的交易费用太高，导致土地承包经营权多以口头协议或一纸书面合同为准，以此引发的土地纠纷非常多！以南阳市为例，仅2008年的土地承包纠纷就约700起。

（三）流转中侵权现象严重。

在河南各地的农村土地流转中，农户的土地承包经营权没有得到有效的保障，受到来自多方面的侵害。主要表现在：其一是受到个别基层干部的侵害！由于土地承包合同不规范，合同的执行缺乏强有力的法律保障和监督，基层干部对！土地承包法" 视而不见，随意变更承包合同"调整或收回农民的承包地，甚至在事前未充分尊重承包户意见的情况下强迫农民签订土地流转合同，侵犯农民的土地承包经营权！由于一些地方干部至今对土地家庭承包制的理解和认识存在严重偏差，甚至曲解政策，导致在土地流转的实际操作中，造成了对农民土地承包权益的侵害，导致流转纠纷愈演愈烈。

其二是受到地方政府征地行为的侵害。近年来，在农村土地流转过程中，违背农民意愿"损害农民利益的事件屡屡发生！有的乡镇政府或村委会随意改变土地承包关系，强迫流转，剥夺农民的承包经营权和土地收益权，影响了农民正常的生产生活；有的地方政府在城镇化进程中，为了大幅度地降低建设成本，并方便快捷地取得占用大量农地的目的，以农村土地流转，尤其是土地入股的形式取代国家征地制，这样很容易坑了农民，毁了干部；有的地方政府在招商引资过程中，为了完成#招商引资的任务，为了降低投资门槛，更多地招商引资，不惜损害农民的利益，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，强迫农民长时间"低价格出让土地使用权，这种现象在河南农村不在少数。

三、解决河南省土地流转问题的建议措施

农村土地承包经营权流转是优化农村土地资 源配置的客观要求，为农业规模化、集约化、高效化 经营提供了广阔空间。 这是一项复杂的系统工程， 涉及面广，政策性强，应予以高度重视，积极稳妥地 推进。

（一）加深对土地流转的认识，坚持土地流转的基本原则。

一要大力宣传 《农村土地承包法》、《合同法》、 《农村土地承包经营权流转管理办法》 等相关的法 规政策，使基层干部和群众充分认识到农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要，要把土地流转 纳入制度化、法律化的轨道，坚决制止有悖于法律、 法规和违背农民意愿、 损害农民利益的流转行为。 农民是农村土地流转的主体，要让他们看到土地流 转可以提高农产品质量和农业效益，尤其可以不断 提高收入水平，用实实在在的实际利益，帮助农民 转变思想观念， 这是稳步推进农村土地流转的前提。 二要在土地流转时必须秉承“依法、自愿、有偿”的原则，尊重农户的意愿，严格按照法定程序操作， 不搞强迫、命令等违反农民意愿的硬性流转行为； 同时兼顾“集中、连片、规模”的原则，发挥集中连 片、规模开发、集约经营的优势，产生规模效应。

（二）搭建平台，规范流转。

一要建立开放、公平、竞争、有序、规范的土地流转市场，着力培育县、乡、村三级土地流转服务中介组织，使其充分发挥土地供给主体和需求主体之间的桥梁和媒介作用。 二要建立农村土地纠纷调解机构，合理配备人财物资源，由其制定统一规范 的土地流转合同文本，规范土地流转的程序、形式、 数量、年限、条件，以及流转双方的权利和义务。要充分发挥土地纠纷调解机构的作用，杜绝现在部分地方规模经营者拿流转费的“大头”，所有权者村集体拿“中头”，原承包农户拿“小头”的现象，妥善处 理土地流转纠纷，平衡土地所有者、承包者和经营者的收益，保障农村社会稳定。 三要建立农村土地流转交易信息平台，建立流转土地信息库，为土地 流转供求双方有效沟通提供便利，突破土地流转仅在一定区域内进行的制约，形成统一的土地流转市场。 四要建立土地流转档案，由专人负责流转土地 资料的收集、整理、归档和管理工作，对每块土地进行“身份”管理，防止土地在流转过程中遗漏、流失， 规范土地流转。

（三）加快培育农村市场主体，增强对土地流转的需求动力。

一要培育土地流转规模经营大户，通过村委会 协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的 地块互换集中，发展规模特色农业。 鼓励采取土地流转的方式把土地向喜欢种田、懂得种田的能手集 中，逐步培养种植专业大户。 二是大力扶持农村专业合作组织， 农民可以土地经营权作为股份入股， 按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红”的方式运行， 可以让农户去成立的农业公司上班，或者去生态园里打工。

（四）加强对农村土地流转的政策支持。

一是出台财政补贴政策， 激励土地有序流转。 二是从银行贷款、财政扶持、项目支持、税收优惠、工商登记等方面支持土地流转。 金融部门可以开展对土地规模经营业主的无息贷款业务，满足农业投入大、周期长、见效慢的发展需求；财政部门应该增加对土地流转和土地规模经营者的转移支付；对土地流转和土地规模经营做得好的地方，农业和发改委等部门应该从项目上给予必要支持。

（五）完善农村福利保障机制，为土地流转创造有利条件。

一要健全农村社会保障机制，加强以农村最低 生活保障、养老、社会保险、大病救助、子女教育等为主的农村社会保障体系建设，逐渐淡化土地的福 利性和保障功能，减少农民对土地的依赖。二要建 立农村劳动力向非农工种的稳定转移机制。积极引导发展投资少、见效快、就业容量大、来源丰富的农产品加工业，延长农业产业链，以产业的集聚带动 人口的集聚，促进农村人口城镇化，为土地规模流转拓展空间。 三要建立农业风险保障机制。要支持建立灾害风险补偿基金、 农作物病虫保险基金等。同时探索互助合作方式，组建“农业生产者互助合 作保险组织”，本着自愿原则，实行会员缴费、财政 补助、合作共享，自我管理、专人监管、滚动发展的农业保险运作模式，为土地流转和规模经营提供保障。 四要完善资金政策扶持体制，加大投入力度，培育规模经营主体， 建设村镇土地流转服务组织，鼓 励农民积极进行土地流转。

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