律师参与涉检信访工作的功能定位与机制完善

王念峰

内容摘要：律师参与化解和代理涉检信访案件既是中央政法委的要求，也是深化涉法涉诉信访改革的重要举措之一。律师行业的职业特点和深化涉法涉诉信访改革的现实需要决定了律师在涉检信访工作中独立、监督、服务的功能定位。当前律师参与涉检信访工作仍面临整体水平不高、规范化程度低、保障不到位等问题，需要进一步完善工作机制、强化工作引导、突出工作实效。

关键词：律师 涉检信访 功能定位 机制完善

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，要求以法治思维和法治方式化解社会矛盾纠纷。作为依法治国的内容之一，信访工作法治化是推进涉法涉诉信访工作改革的重要任务和目标之一。信访工作法治化涉及理念、体制、机制、人员素质等诸多方面。对检察机关而言，信访工作法治化就是要在涉检信访工作中去除行政化和人治思维、全面深化涉检信访改革，而深入推进涉检信访改革就要打破传统观念和以往做法，运用法律手段、法治方式化解涉检信访案件，革新以往诉访不分、以行政推动解决司法问题的历史，转变行政化、运动式的信访工作模式，以更加理性、高效、更加符合现代社会治理需求的方式破解信访“顽症”，避免司法资源的浪费，其中律师以第三方的身份参与涉检信访案件的化解就不失为有益的探索。近年来，山东、四川、江苏、湖北、陕西、新疆等地检察机关相继出台了律师参与涉检信访工作的相关制度，将律师参与涉检信访案件以制度化的形式进行探索、创新，取得了较好的法律效果和社会效果。

最近，中央政法委又印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见》（以下简称《意见》）为律师参与涉检信访工作提供了政策依据和制度保障。中央政法委下发的文件对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的意义、任务和原则、运行模式、工作方法、管理和保障等提出了指导性意见，中央政法委的意见既是对各地创新实践的总结、规范，也是对律师参与涉法涉诉信访工作的顶层制度设计和政策保障。笔者结合工作实践和思考就律师参与涉检信访工作的功能定位和机制完善提出浅见，以供参考。

一、律师参与涉检信访工作的基本途径

律师是社会主义法律工作者，是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，在推进依法治国的进程中与检察官一样发挥着重要作用。就检察实务工作而言，律师与检察工作深度融合，无论是参与案件办理、实施内外部监督还是谏言队伍建设、助推法治宣传等都与检察工作紧密联系，结合涉检信访工作实践，律师参与涉检信访工作的渠道和途径也是全方位的，归纳起来主要有四类：

（一）依法维护自身诉讼权利

根据修改后《刑事诉讼法》的规定：辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，可以向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。从实践中看，律师在代理刑事案件中的会见权、通信权、辩护权、阅卷权等诉讼权利受到阻挠或拒绝的，律师将以信访人的身份要求检察机关保障其诉讼权利的顺利实施。修改后的《刑事诉讼法》实施以来，各地检察机关控告申诉部门也相继受理并依法办理了一批阻碍律师行使诉讼权利的案件，但总体来说，此类案件并非普遍性的频发案件，律师以信访者的身份参与信访工作的情形并不多见。

（二）代理涉检信访案件

从多年来检察机关信访接待实践看，信访群体对法律的认知水平普遍不高，信访行为多数是案件当事人或者近亲属自主实施的，律师替代当事人亲自信访的并不多，多是代写控告、申诉材料，协助收集证据，或者受当事人委托办理申请救助或赔偿手续等相关行为。一方面是由于多数信访当事人经济条件有限，负担不起相对“高昂”的费用；另一方面信访行为也是一种风险行为，信访结果的不确定性使得律师代理投入成本与收益之间不成正比，由于信访案件多数司法机关已有结论，纠正原有结论难度较大，除少数所谓“维权”律师外，主动代理信访案件的律师并不多。

（三）受邀参与案件评查化解

在办理重大疑难复杂或久访不息的信访案件时，检察机关希望借助社会力量，主动邀请专家学者、律师、人大代表、政协委员或退休党员干部教师等参与案件化解，主要以公开审查、公开听证、公开答复的形式向信访当事人释法说理、答疑解惑；在开展案件质量专项检查活动中，对已办理结案的信访案件邀请律师、法官、专家学者进行集中评查，主动接受社会评判；在选优评比活动中邀请律师作为评委参与精品案件或优秀接待员的评选等等。律师受邀参与检察机关案件评查、质量评比、案件化解，一方面深度了解检察工作，另一方面从专业角度、独立身份评判检察信访工作，对于提升涉检信访工作水平、提高司法公信力都有一定的促进作用。

（四）参与接待信访当事人

在实践中，一些检察机关在接待室专门设置接待窗口，邀请或由律师协会指派律师现场接待信访当事人，面对面地提供法律咨询服务。律师作为案外人，既熟悉法律知识又与案件无利害关系且无任何私利，接待信访当事人时，其观点和说法较容易获得信访群众信任，得到信访人认同；也能够较好、较全面地维护信访人的权益，同时有助于有效地引导信访人正确运用法律赋予的权利和救济渠道表达诉求，将信访人引入“信法”渠道，能够有效地维护正常信访秩序。

二、律师介入涉检信访工作中存在的问题

近年来，各地律师在参与涉法涉诉信访工作源头预防、过程化解、申诉代理、末端处置等方面的实践为进一步完善律师参与化解和代理涉检信访案件提供了丰富的制度基础和实践经验，但不可讳言的是，工作中仍存在一些亟待解决的突出问题。

（一）律师参与涉检信访工作积极性不高

从工作实践看，除个别社会影响大、当事人知名度高能够为律师事务所和承办律师扩大影响、带来良好声誉的个别案件外，执业律师主动要求参与涉检信访工作的不多，高水平、高层次的律师主动参与的信访案件更是罕见，多是指派实习律师或业务水平一般的律师参与其中。而基于生存和发展需要，受指派的律师即使参与了也是走形式，投入的精力和时间远远不能满足工作需要：一方面是因为信访人多是弱势群体，律师参与信访案件交通通讯成本投入大、经济收益低、时间周期长；另一方面，律师所参与的信访案件因信访人普遍期望值高、诉求繁多且与司法机关的结论差距大、矛盾难消解，而且最终能够得到纠正的案件毕竟是少数，案件代理风险较大，一旦最终维持原结论，当事人不满意进而可能影响律师的声誉和事业前景。因此律师参与涉检信访工作特别是代理信访案件的积极性不高，有的地方仅把律师参与涉检信访工作作为律师受案渠道之一，把接待场所作为律师事务所在检察机关的免费宣传站、第二收案点。

（二）律师参与涉检信访工作不规范

律师参与涉检信访工作尚处于试点、探索的初始阶段。对参与化解代理案件范围、工作模式、工作流程、权利保障等方面各地做法不同。有的地方仅是邀请律师参与检察机关办理的疑难复杂案件的论证、听证或化解；有的地方则直接开辟窗口，由律师亲自接谈；有的地方则是有选择地邀请律师参与疑难复杂案件的释法说理、教育引导工作。有的地方还探索提出了“律师窗口值班、专案专人服务、律师代理申诉、专家参与评查、公益法律服务组织代理、律师顾问团打包化解、品牌化法律服务”等工作模式。应当说，涉检信访案件与正常的诉讼案件无论在当事人权利义务、办理程序、期限等方面均存在差异，因此不同于其他诉讼案件的代理，涉检信访工作有其自身的规律和特点，律师参与涉检信访工作应当在参与方式、参与案件范围甄别、当事人自主选择权的实现、律师权利保障、效果评价等方面有一套自己的规范体系和工作机制。

（三）律师参与涉检信访工作保障不力

无论是参与涉检信访工作律师的专业水平、组织领导及经费保障还是相关司法机关对律师权利的保障都存在不少体制、机制障碍。与法律援助相对系统、完备的政策、资金、人员保障不同，律师参与涉检信访工作的推进主要靠的是领导协调、部门探索、挤占经费、司法行政部门及部分律师的热情配合。实践中仍面临许多亟待解决的问题。中央政法委印发的《意见》为律师参与化解和代理涉检信访工作提供了政策依据，在制度层面为开展工作指明了方向，但在具体保障落实方面，《意见》提出的措施仍远远不够，需要探索进一步完善相关工作机制。

三、完善律师参与涉检信访工作机制的思路及建议

律师参与涉检信访工作既需要中央层面的政策支持和顶层设计，也需要各地的自行创新和探索。针对当前律师参与涉检信访工作中存在的突出问题，个人认为，需要着力建立完善三项机制：

（一）建立联动机制，提升律师参与涉检信访工作的层次和水平

检察机关要主动与当地党委政法委、财政部门、司法行政机关、律师协会沟通联络，健全完善组织协调、联席会议、日常管理、业务交流、监督制约、责任追究等工作机制，定期召开会议，研究解决工作推进中存在的突出问题。可参照法律援助工作模式，将辖区内所有执业律师纳入参与涉检信访工作的人员范围，由律师协会在征求律师事务所和执业律师个人意见的基础上定期向检察机关提供并不定期更换参与涉检信访工作的律师人员名单以供检察机关、信访人从中选择，要以制度的形式硬性规定执业律师在一定期限内参与化解或代理一定数量信访案件，并以此作为执业资格审查的必要条件；同时争取地方财政部门的支持，加大财政资金的投入，可将此项工作纳入年度财政预算，建立专项资金或以政府购买服务的形式，解决律师参与涉检信访工作经费不足的难题，并适当给予律师一定数额的经济补偿，以提高律师参与涉检信访工作的积极性。同时检察机关也要为律师参与涉检信访工作提供必要的场所，强化服务意识，有针对性地采取措施，以充分保障律师的知情权、阅卷权、申请调取争取权、发表意见权、人身安全权。

（二）建立甄别机制，增强律师参与涉检信访工作的实效性

要设置前置程序，在保障信访人自主选择权的基础上，对律师参与化解和代理涉检信访案件进行必要的甄别程序和限制。无论是接待信访人还是参与化解、代理信访案件并非所有信访案件都适合律师参与，有必要将涉检信访案件划分为三类：一是必须有律师参与的信访案件：拟在检察环节申报终结的案件、新闻媒体广泛报道社会各界高度关注的以及涉及人员众多的群体性信访案件；二是律师可以参与的信访案件：当事人久访不息、无理缠访、闹访，信访人与检察机关在事实认定及法律适用方面分歧较大，信访人同意律师参与且属检察机关管辖的信访案件，以及检察机关不支持监督意见但当事人坚持要求检察机关监督或抗诉的案件；三是不宜有律师参与的信访案件：信访人不同意律师参与的信访案件、最高人民检察院已作出终结或视为终结的信访案件。对律师代理的正在诉讼进程但以信访形式反映的案件，按照诉访分离的原则，可遵照相关的法定程序，按正常的工作流程运转，不适用律师参与涉检信访案件的规定原则和程序。

（三）健全评价反馈机制，引导激励律师参与涉检信访工作的热情

探索建立健全律师、检察机关、律师协会、信访群众参与的多元化评价体系。既不能将信访当事人息诉罢访作为评价律师参与涉检信访工作的唯一指标，也不能将信访当事人的评价作为衡量律师工作成效的唯一标准。参与涉检信访工作的律师也要对所参与的个案逐案总结，律师协会要将律师参与涉检信访工作的考核指标尽可能量化，既要体现社会效果更要体现法律效果，必要时对已结案的信访当事人随机回访以征求意见，同时对辖区内律师事务所参与涉检信访工作的整体情况进行总结、对比，对工作成效突出的给予必要的表彰。检察机关也要如实客观地评价律师的工作，对律师提出的合理建议要高度重视、认真对待，积极改进或及时纠错纠偏，对工作成效突出的律师向律师协会或司法行政机关、政法委提出奖励建议。在表彰先进的同时，对工作不负责任、不遵守相关纪律违法违规造成不良影响的，检察机关要建议司法行政机关依照相关规定给予处罚或处分。

律师参与涉检信访工作不仅有助于依法维护信访人的合法权益、推进检察机关依法按程序办案、规范信访秩序，也有助于律师自身提升法律服务水平，增强其社会责任感和担当意识，对实现国家治理体系和治理能力现代化也有一定的促进作用。同时律师参与涉检信访工作涉及面广，不仅仅是检察机关、律师和信访人的事，需要整合各方资源，形成工作合力，需要各有关部门进一步细化相关配套制度，从组织协调、人员选择、案件甄别、流程管理、效果评价、经费保障等方面形成更加务实、规范、科学的制度体系。