我国政府数据开放背景下的公共信息资源开发利用策略探讨

周华阳　蒋亚东　向林

[摘 要] 引入政府数据开放背景，简单描述我国公共信息资源开发现状，指出目前普遍存在的问题，并对问题进行分析。试探性地提出了一种新的开发利用模式，解释了新模式的具体内容，最后对公共信息资源的开发建设工作提出建议。

[关键词] 政府数据开放；公共信息资源；开发；利用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 05. 101

[中图分类号] G203 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）05- 0186- 03

0 引 言

公共信息资源作为国家重要的战略资源，对其进行开发利用将会带来巨大的综合效益。我国公共信息资源开发利用工作正在稳步进行，随着大数据时代的到来，需要更加全面、系统的数据作为基础。2015年8月31日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享。政府推动数据开放让庞大的公共信息资源进入市场，为其开发与利用提供了更多的“原材料”。

1 公共信息资源开发的内涵

公共信息资源是指政府为了维护公共利益和社会公平而向公众提供的信息资源。狭义的公共信息资源主要包括政府等公共机构运行过程中产生的信息资源，例如政府政策法规、PM2.5等公共信息。广义的公共信息资源是指社会组织在公共管理活动中产生的各种信息的集合，具有公共性、组织性、多边性、可利用性的特点，本文所探讨的属于广义范围的公共信息资源。“公共信息资源的开发利用”是指利用现代信息技术采集、处理、传递和使用公共信息资源，提高公共信息资源的可获得性、适用性和有效性，提高其数字化、数据库化、网络化和商品化的水平，实现高度共享。

2 国内外公共信息资源开发利用进程

1976年美国联邦政府出台《版权法》将政府拥有的任何文档公开并禁止从中谋取任何利益，1983年，英国信息技术咨询小组建议政府拥有的部分可公开信息以交易的方式提供给私营信息部门开发利用。2005年，英国公布《超越电子政务：全球最成功的基于技术的变革》研究报告，对欧洲乃至澳大利亚的电子政务建设进行研究，制定评测电子政务进展分析框架。截至目前，欧美发达国家的电子政务建设取得了显著成效，公共信息资源内容产业快速增长。

1984年邓小平同志明确提出“信息资源”概念；2004年12月12日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，确立公共信息资源在经济社会资源结构中的重要地位；2007年4月颁布《中华人民共和国信息公开条例》标志着我国公共信息资源市场化开发的开始。近十年来，文献服务、调查与咨询、图书出版等传统行业不断发展，以现代通信技术为基础的数据库服务、数字广播电视以及地理空间信息等新兴行业的发展更是突飞猛进，电子政务已由最早出现的政府门户网站发展到现在的“互联网+政务”，给国家带来巨大的社会与经济效益。

3 我国公共信息资源开发与利用现状

3.1 公共信息资源开发的模式与现状

我国信息资源产业在近五年发展迅速，产业营业收入从2009年的18 018.27亿元人民币增长到2013年30 613.20亿元，增长幅度接近70%，成为新的经济增长点。作为信息资源产业的一部分，我国正在大力推进公共信息资源市场化进度，以需求为引导，转变政府信息服务机构职能。学术数字信息资源、电子政务、非学术非商业性信息产品是政府部门公共信息资源开发与利用工作的三大领域，进入21世纪之后公共信息资源的开发与利用得到飞速发展。目前形成了三种主要的公共信息资源开发利用模式，具体如下。

3.1.1 政府单独开发

描述：政府单独对公共信息资源进行开发利用，以免费或以边际定价模式向公众提供公共信息产品。

适用对象：政府网站、天气气象、国家宏观统计信息等。

优点：实现公共信息资源的公开性、公益性、维护了民众的权益与社会公平等。

缺点：易造成数据垄断、开发效率低下、浪费资源。

3.1.2 公私合作

描述：政府与私人组织合作，签署合同来明确双方的权利和义务，共同进行开发。

适用对象：高校学生信息管理系统、电子图书馆和文献数据库等。

优点：削减政府财政负担、开发效率得到保障、资金充足、质量较高。

缺点：重要信息资源存在泄漏风险、私人企业处于不利地位。

3.1.3 民营化开发

描述：民营企业独立对公共信息资源进行开发利用，并对公共信息资源产品进行适当收费。

适用对象：娱乐文化信息产品、各类信息管理系统软件、咨询公司等。

优点：丰富信息产品类型、增加国民收入、盘活公共信息资源、开发利用市场。

缺点：数据来源受限、资金来源比较单一、同质化竞争严重、生存周期较短。

3.2 公共信息资源开发问题分析

我国公共信息资源的开发与利用虽然初具规模，但仍然存在着公共信息资源开发总体规模偏小、地区发展不平衡、创新力不足、公共信息服务产品种类单一等问题，这其中绝大部分是由开发利用意识淡薄、东西部经济差距明显、法律体制不健全等原因造成的。

3.2.1 开发利用意识薄弱

虽然我国从20世纪80年代就开始对公共信息资源进行开发利用，但政府相关部门对于公共信息资源的开发利用意识仍然相当落后。数据显示，政府部门拥有约80%的全社会信息资源，然而这些数据却长期闲置。无法充分认识公共信息资源开发利用背后巨大的社会经济效益，缺乏对公共信息资源的开放、开发利用问题进行及时的探讨。

3.2.2 地区差异明显

东部沿海地区的公共信息资源开发利用工作明显领先西部偏远省份。公共信息资源的开发与利用工作前期需要大量资金，经济发达的东部沿海地区思想意识先进，对公共信息资源开发利用工作投入了大量的人力物力，创造了巨大的社会价值与经济价值。经济相对落后的西部地区因为意识、资金方面的不足而缺乏动力，相关开发工作仍停留在基础阶段，其公共信息资源商业化程度远远落后于东部地区，与东部地区相比，公共信息资源产业发展指数、产业价值、产业环境指标差别较大。

3.2.3 信息开放标准与法律体系不完备

欧美发达国家有着健全的法律体制保障公共信息资源的开发利用工作顺利进行，对于数据的开放共享、知识产权保护都有着明确的法律规定。我国虽然相继出台文件促进公共信息资源开发利用工作的开展，然而对于诸如数据的开放标准、边界和范围都没有做出明确的规定，有些政府数据仍然被误当作机密而迟迟不公开。对公共信息资源产品产权缺乏保护，导致了开发利用有利可循、行业竞争趋向同质化、公共信息资源产品或服务单一、缺乏创新等现象的发生。此外相关信息技术难以取得突破，也会影响公共信息资源的开发与利用。

4 公共信息资源开发与利用策略探讨

在政府数据开放的背景下，大规模的公共信息资源进入信息资源开发市场。公共信息资源开发利用创新模式成为理论界新的研究热点，除此之外国家和政府需要制定并实施正确的策略去引导开发利用工作。

4.1 公共信息资源开发利用模式创新

我国公共信息资源开发工作进行了几十年，始终是极少一部分群体参与。在国家推动政府数据开放的背景下，大量的公共信息资源被开放共享，仅仅靠现有的信息开发者很难实现最大化利用公共信息资源的目标。笔者试探性提出一种新的开发模式，即“大众开发”模式，它是以政府数据开放为前提，基于互联网思维，建立一个公共信息资源交易平台用于民众或组织交易公共信息资源产品发挥“集群力”的作用。具体模型如图1。

4.1.1 买 方

其中买方分为简单买方与复杂买方。简单买方是指单纯地在平台上进行公共信息资源产品购买活动而不对产品进行任何操作的一方，这其中包括个人、非信息开发性质的普通企业和教育机构等；复杂买方是指一方面在平台上购买源数据或初始产品，对数据进行开发利用后再向平台提交自己产品的一方，通常包括具备信息开发能力的个人、金融公司、咨询公司等。

4.1.2 卖 方

卖方主要在公共信息资源交易平台上提供数据或信息产品，主要由政府、信息开发企业、个人组成。卖方可以采取类似淘宝店铺的形式来推销自己所拥有的信息资源产品，具体价格取决于卖方的成本投入。

4.1.3 公共信息资源交易平台

公共信息资源交易平台主要由政府构建，对平台进行监管与控制，制定产品交易的标准和行业规范。在公共信息资源交易平台上进行交易的可以是医疗、健康、教育、娱乐等基本数据，也可以是经过加工之后的公共信息资源产品。

4.2 政府数据开放背景下公共信息资源开发建议

4.2.1 社会层面

国家推动数据开放传递出政府认可公共信息资源的重要战略作用的信号。在数据开放背景下，国家和政府加强公共信息资源开发利用工作制度建设，建立起一套公共信息资源开发利用工作的一系列规范体系。明确政府数据开放的标准与边界，制定维护公共信息资源开发利用工作正常开展的法律法规。与此同时，国家要继续加强公共信息资源开发利用意识的教育，让各级政府充分认识其重要性，形成主动进行政府数据开放、大力支持公共信息资源开发利用的良好局面。

4.2.2 经济层面

国家和政府要对公共信息资源开发利用工作和政府数据开放予以支持与引导。制定相关政策对经济水平低下、公共信息资源开发利用工作发展较慢的地区提供政府拨款满足开展相关工作的经费需要。同时国家要制定公共信息资源开发利用评估体系，对公共信息资源开发利用工作取得较好成果的地区予以奖励，建立若干公共信息资源开发利用实验区，刺激公共信息资源开发利用工作在全国范围内开展。

4.2.3 技术层面

加快数据开放共享和大数据关键技术进步，打破政府推动数据开放背景下公共信息资源开发利用的技术瓶颈。国家相关部门应该加大对数据开放与大数据研究方向的科技基金投入，鼓励科研技术人员进行数据接口、云计算、大数据以及开放共享标准的一系列研究，为公共信息资源的开发与利用提供有力的技术支持。

5 结 语

政府数据开放优化了公共信息资源的配置与管理，给公共信息资源的开发利用提供了契机。加强公共资源的开发与利用，将开创我国信息化开发的新局面、丰富公共信息服务产品种类、加快经济转型、充分发挥公共信息资源的潜在价值。与此同时，也给政府带来了一系列挑战。政府数据开放背景下公共信息资源开发利用工作的法律保障、信息产品的定价以及成效评估体系都需要学者和专家结合具体市场去研究与探讨，以实现公共信息资源最大限度地增值。

主要参考文献

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