新兴业态背景下上海提升政府监管服务能力研究

摘 要：在“互联网+”和智能制造的推动下，上海的新兴业态发展迅猛，这在满足人们多样化、个性化的社会需求的同时，也对政府的监管服务能力造成了冲击，政府原有的行业性、阶段性、实体性、确定性监管服务模式不适应新兴业态的发展要求。在这种情况下，上海应该构建弹性化的政府管理模式，着力加强政府监管服务的融合性、整体性、虚拟性和开放性。

关键词：新兴业态 政府监管服务能力 弹性化政府 产业融合

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）06-023-02

一、上海新兴业态的崛起

当前以信息技术为核心的新产业革命正在颠覆传统制造业、商业和金融业模式，以互联网、物联网、大数据和云计算等新技术为支撑的信息技术产业与传统产业发生了深度融合，网络借贷、跨境电子商务、创客空间等新兴业态正是这种产业融合的结晶。新兴业态在给人们的生活带来便利的同时，也对传统的政府管理模式和机制构成了冲击与挑战。如何使政府适应新兴业态的发展，为新兴业态企业构建科学的市场治理机制，实现高效的监管与优质的服务，成为了一个政府和学界共同面临的现实问题。

新兴业态培育是上海推动工业化与信息化深度融合、建设具有全球影响力的科创中心的重要举措。目前，上海的国家级、市级、区级企业技术中心分别达到48家、399家和899家。高新技术企业在科技创新中的主导性作用明显增强，全市共有78家技术创新联盟，其中有52家是由高新技术企业牵头建立的。在新兴业态蓬勃发展的过程中，涌现出以快钱、一号店、车联网、聚力传媒、掌健网为代表的一批优秀企业及项目。彼得·德鲁克认为，创新的实质在于为顾客创造出新的价值。市民在消费新兴业态带来的新价值时，满足了自己潜在的、个性化的生活需求。

上海在经济转型升级和建设科技创新中心的过程中，出现了产业融合与业态创新的趋势。目前，上海的新兴业态主要有三类：一类是“从制造到智造”，使产品的信息化、智能化程度大幅提高，如智能机器人、3D打印、新型显示等；一类是“从制造到制造+服务”的制造业服务业相融合的新兴业态，如卫星导航、车联网、智慧医疗等；还有一类是“从服务到服务”的以跨界融合服务为基本特征的新兴业态，包括互联网金融、云计算、大宗商品交易平台等。为了适应新兴业态的发展，上海市正在转变政府公共服务和行业管理方式，在政府信息资源公开、数据开放和共享应用以及实施负面清单管理等方面做出了积极的探索，为新兴业态的发展创造更加开放的市场条件和更为广阔的市场空间。

二、新兴业态对上海政府监管服务提出的挑战

新兴业态的发展从四个方面对现行的政府管理模式造成了冲击。第一，对政府管理的行业性造成了冲击。在传统的科层体制下，政府以部门和层级的方式对产业进行监管和服务。在上海的政府体系中，市科委负责管理科技型企业，市经信委负责管理制造业企业，市商委负责商业贸易企业，市发改委负责审批固定资产投资项目。四个经济管理部门各司其职，按照规范与惯例对不同的行业与企业进行管理。新兴业态的发展模糊了产业和部门间的界限，原有的行业性管理无法应对新兴业态层出不穷的局面。例如，电子商务行业属于市商委的管辖范围，然而商业模式的创新也同样需要市科委出台激励政策。第二，对政府管理的阶段性造成了冲击。在传统的管理模式之下，政府对产业经济的管理遵循着产业链逻辑，即按照产业链的上下游区分不同的管理领域，有针对生产领域的管理，有针对物流领域的管理，还有针对销售领域的管理。随着信息技术对实体经济的不断渗透，某些产业出现了产业链上下游之间融合发展的新兴业态。政府原有的阶段性管理模式难以适应产业链整合的需要。例如，上海出现了平台企业自营物流业务的案例，而现行的产业法规禁止没有自营货运工具的平台企业开具物流行业的增值税发票，进而提高了企业的经营成本。第三，对政府管理的实体性造成了冲击。现行的政府管理体制机制，是根据实体经济的运行特点设计的。而新兴业态大多属于虚拟经济或实体与虚拟的融合，因此政府在监管和服务的时候，经常捉襟见肘，虽然有宏观层面的指导性政策，但是在政府管理的“最后一公里”缺乏执行力。例如，上海交通部门按照实体出租车行业的发展规律来规范互联网约租车行业，导致互联网约租车行业进入门槛偏高与管制效能低下并存。第四，对政府管理的确定性造成了冲击。政府对传统产业的管理具有确定性特征，政府可以根据自己掌握的信息来判断产业发展的趋势，以此为基础制定产业政策。新兴业态对应的是以前从未有过的产业，它的出现对现有的产业格局产生了颠覆性的影响。无论是政策制定部门，还是一线执法部门，都无法判断新兴业态将在何时何地出现，以及以何种面目出现。有关部门虽然制定了针对新兴业态的鼓励政策，但正如上海市经信委的一位官员所言，我们其实并不知道企业想要什么样的政策，因为我们不知道将会出现什么样的企业。

三、政府应对新兴业态发展的理论探讨

从公共管理方面对新业态发展的讨论，主要集中在政府的适应性方面。跨境电子商务等新业态的蓬勃发展，已经对现有的政府管理体制造成了冲击。在案例研究当中，现有的政府管理体制在市场准入制度、税收优惠政策、投融资政策、技术创新政策以及人力资源管理政策等方面都无法适应新业态的发展要求，出现了“政府失灵”。{1}

从政府改革的角度来看，弹性化政府理论最能满足新业态发展背景下政府管理变革的需求。美国学者彼得斯总结了20世纪80年代以来的新公共管理运动和政府改造实践，认为弹性化政府是改善当代政府治理的模式之一。但他并没有明确弹性化政府的含义，只是笼统地指出：政府及其机构应该有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。{2}

在弹性化政府理论提出以后，国内学者也对它做了一些学理性阐述。汪玉凯等人从电子政务的角度讨论了弹性化政府的建设实践，指出电子政务为政府管理模式的弹性化提供了必要条件。{3}蒋满元从政策制定的角度分析了弹性化政府的特征，发现弹性化政府在政策制定过程中遵循实验主义和渐进主义的方法。{4}我国台湾学者林水波则在肯定弹性化政府理论积极意义的同时，指出了弹性化政府发挥最大效能的条件。{5}

从理论层面来看，建设弹性化政府是上海回应新兴业态发展的最佳途径。所谓弹性化政府，是与刚性化政府相对应的公共管理理念。刚性化政府是与工业社会发展规律相适应的政府管理模式，这种模式的优点是强调分工与效率，缺点是缺乏制度弹性。而弹性化政府是后工业社会的产物，它体现了知识经济的发展需要，与“互联网+”和智能制造的内在逻辑相吻合。

后工业社会是一个张扬个性与基本生活需要充分满足的社会。在这种条件下，公民很容易对政府提出个性化的需求，并将这种需求的满足作为评价政府工作的重要标准。新兴业态的出现，正是为了满足人们个性化的消费需求。通过新的商业模式与服务形式，新兴业态将人们内心深处潜藏的消费欲望充分激发出来，使其转化为推动经济发展的新动力。

四、新兴业态监管服务创新的典型案例：上海跨境电子商务

2013年11月20日，中国在跨境电子商务方面取得了突破性进展，国内首家跨境电子商务一站式平台在上海自贸试验区境内成立了。这家名为跨境通的平台公司可以为经营跨境电子商务的企业提供各种配套服务。通过该平台，国内买家可以享受一站式跨境商品导购与交易服务，跨境电商企业可以体验上海口岸的通关一体化服务。截至2015年底，跨境通平台提供的进口通道，仓储保税模式和海外直邮模式两种。仓储保税模式是指进口商品从保税区内的仓库发往买家，海外直邮是指进口商品直接从国外卖家发往国内买家。

在国家级政策试验区的制度框架下，跨境通平台既拥有先行先试的税收优惠，又拥有保税区传统的展示交易功能。它的主要优势集中在三个方面：第一，拥有功能强大、实力雄厚的跨境支付平台，它的控股股东是上海市属国有企业——东方支付有限公司，该公司在跨境支付领域具有丰富的管理运营经验；第二，拥有先进的物流体系，它与国内外大型物流公司展开了密切的合作，包括TNT、DHL、UPS以及顺丰速递等行业巨头，跨境电商平台与物流企业之间的战略合作有效地确保了进口商品配送的安全与准时；第三，拥有高效快捷的通关体系，欣海报关公司是一家大型的报关企业，在2014年成为了跨境通平台的战略合作伙伴，在欣海报关公司的帮助下，跨境通平台的进口通关效率大幅度提升，缩短了客户的等待时间，极大地改善了平台的购物体验。

2013—2016年间，跨境通平台享有一定程度的税收优惠，这在一定程度上提高了它的市场竞争力。普通商品的进口税包括关税、进口增值税和消费税，而跨境通平台的进口商品只需要缴纳行邮税。行邮税的税率分为10%、20%、30%、50%四档，明显低于一般的进口商品税率。以进口婴幼儿奶粉为例，通过跨境通平台入境的奶粉，行邮税是10%，如果按照普通商品入境，关税和进口增值税之和高达57%。

五、上海提升政府监管服务能力的对策建议

在新兴业态蓬勃发展的背景下，上海提升政府监管服务能力、构建科学高效的市场治理体系，实现政府管理模式的弹性化变革，应该追求以下三个目标：第一，实现对新兴业态项目及平台的有效监管，以互联网思维应对来自互联网的挑战；第二，提升对新兴业态企业的服务质量，根据企业的实际需求制定帮扶和激励政策；第三，将新兴业态的最新成果应用到政府管理当中，实现新技术、新模式对政府管理的反哺。

根据新兴业态发展的实际情况，上海应该着力加强政府监管服务的融合性、整体性、虚拟性和开放性。在融合性方面，建议整合不同政府部门的经济管理职能，调整委办局以及内设处室的设置。在市科委、市经信委、市商委、市发改委等政策制定部门之间建立新兴业态发展协调小组，在工商、国税、地税、食药监、城管等执法部门之间建立新兴业态监管协调小组，由市政府分管经济的副市长或常务副市长牵头组织。此外，不同部门的职能相似科室，应该建立低级别的定期沟通机制，以实现监管服务过程中的信息共享。

在整体性方面，建议重塑政府管理新业态企业的流程，通过简化审批程序、转换审批方式等办法，改造新业态企业的营商环境。改变原有的归口管理模式，在市场准入、企业融资、外汇管理、行业标准等方面为新兴业态的发展扫清障碍。针对新兴业态企业的产业融合特征，优化财税制度，减轻平台类企业的税费负担，可以为平台类企业单独制定税收优惠政策。

在虚拟性方面，建议在新兴业态企业的登记地与营业地之间建立合理的税收分配机制。建立企业虚拟登记制度，将税收缴纳、社保缴纳、行政许可等事项与虚拟登记地址挂钩，允许虚拟登记地址与实际营业地址长期分离。在登记地政府与营业地政府之间建立信息共享机制，强化事中事后监管中的区域合作与部门协调，推进新兴业态企业的征信体系建设。

在开放性方面，建议有条件地放松对企业经营模式创新的监管，建立企业业态创新评估机制。在市科委建立新兴业态发展服务中心，专门负责跟踪和收集全市范围内新兴业态企业的发展信息，建立相应的数据库，为政策部门制定扶持或激励政策提供依据。建立新兴业态发展的容错机制，调整针对新兴业态企业的政府补贴绩效评价标准，营造宽容开放的创新创业环境。

[基金项目：2015年上海高校青年教师培养资助计划项目（ZZGCD15056）。]

注释：

{1}沈开艳.转型条件下的新型业态及其对现行管理体制的挑战.广东社会科学，2011（4）

{2}Guy Peters：“The Future of Governing”，University Press of Kansas，2001

{3}汪玉凯.电子政务与政府管理模式弹性化.中国信息界，2007（19）

{4}蒋满元.关于弹性化政府治理模式问题的分析.北京工业大学学报，2004（2）

{5}林水波.弹性化政府的设计与评估.公共管理评论（中国台湾），2003

（作者单位：上海工程技术大学社会科学学院 上海 201620）

[作者简介：潘同人（1985—），男，上海工程技术大学社会科学学院讲师，法学博士；研究方向：地方政府与治理]

（责编：若佳）