政府创业投资引导基金的新发展与问题分析

李杰　程乾

摘 要：新的经济形势下，政府助力企业创业创新的工具——创业投资引导基金越发重要。目前，引导基金以政府主导的国有创投公司和专项基金两种形态存在，其发展呈现全面推进的态势，管理方式也更加多样化并有一定的创新性。但也存在一些问题，基金项目繁杂，缺乏统一设计与协调，信息披露和后续监测制度还不完善。对此，应该完善顶层规划，整合各类引导基金，并在运作上充分利用现有的区域股权市场交易平台，同时也应该适当提高引导基金信息公开和披露程度。

关键词：引导基金；创业投资；政策建议；江苏

中图分类号：832.48 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）06-0080-03

一、创业投资引导基金是政府助力创业新手段

创业投资引导基金（以下简称引导基金）是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域（2008年国家发改委联合财政部、商务部共同出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》）。通过政府引导基金推动企业创业投资是较为通行的做法，各国政府普遍认识到政府在促进风险投资发展中的最优角色还是引导基金。美国1958年通过SBICS计划，扶持风险投资企业的发展，促进中小企业技术创新和成长。德国于 1989年设立BJTU（新技术企业资本运作计划）。此外以色列（1993年），澳大利亚（1997年），英国（1998年）也分别建立了自己的政府引导基金。我国于2002 年成立了第一支政府引导基金——中关村创业投资引导资金，至今也已有十三年。

当前新的经济形势正赋予引导基金更重要的使命和责任。我国已进入创新驱动发展的新阶段，经济转型和结构调整压力日渐突出。“大众创业、万众创新”已经成为时代要求，作为政府助力企业创新的手段，引导基金需要发挥更重要的作用。2014年5月国务院常务会议决定成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，以破解创新型中小企业融资难题。2015年1月国务院决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，将形成高达400亿元的总规模，重点支持处于“蹒跚”起步阶段的创新型企业。2015年9月，李克强在国务院常务会议中提出设立国家中小企业发展基金，建立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金，重点支持种子期、初创期成长型中小企业。可以预见，政府引导基金必将成为国内人民币基金的重要参与者，并将吸引更多社会资本，助力企业创新和经济转型。从省级层面观察，各省引导基金总体上以两种方式存在（见上页图）。

一种存在于省政府主导的国有创业投资公司。这些机构的发展背景一般较为复杂，并且其业务通常涵盖面较广，不会冠名为“创业投资引导基金”，但实际上，其运作的基金中有相当一部分起到了政府引导基金的作用。

另一种引导基金以职能部门专设的基金形式存在，即省发改委或科技厅专门设立的旨在支持创新型中小微企业的引导基金。这种基金一般会分为两部分进行运作，一部分由省级负责直接组织运作，另一部分会被分配到个市区县政府（包括工业园区），市区县再配套部分出资后负责具体运作。

目前，我国政府引导基金已经形成了一定规模。根据投中集团旗下金融数据产品CVSource 统计显示，截至 2014 年底，国内共成立 209 支政府引导基金，目标设立规模达1 293.39 亿元，平均单支基金规模为 6.19 亿元。

二、创业投资引导基金发展中的新特点

（一）各级政府重视，呈现出全面发展态势

在国务院出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》后各省市政府都十分重视，纷纷出台了省级和市级政府引导基金的相关文件，设立发展目标并筹划运作。目前政府引导基金呈现出从国家到省再到市县区全面推进的态势。以江苏为例，2010年就发布了省级引导基金管理办法，并设立“江苏省新兴产业创业投资引导基金”。各市区县在省政府精神下，也各自推出相应的地方引导基金管理办法，大力发展引导基金。

（二）管理方式多样化，有创新

政府引导基金的运作和基本模式类似，一般以“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”为原则。但各地引导基金在具体管理方式，包括引导基金管理机构的设置、基金决策方式、基金投向等方面呈现出多样化特征，并且有一定的创新性。

以苏州工业园区和无锡新区的具体运作为例。苏州政府引导基金的管理机构为地方国有企业元禾控股集团（原苏州创业投资集团以及中新苏州工业园区创业投资有限公司），引导基金定位和运作方面非常市场化。引导基金托管机构作为LP 不参与子基金管理团队日常运作和项目投资决策。在收益分配上也和其他投资人同股同权。在项目选择上以最优为原则，投资地域、投资阶段、投资企业的性质均不加以限制。子基金采取多种组织形式，如中外合作非法人制、有限合伙制和公司制等。无锡政府引导基金与苏州则有区别，他们对政府作用强调得更多。引导基金由无锡市新区科技金融创业投资集团负责，成立专门的项目投资决策小组作为引导基金决策机构，负责引导基金重大事项决策。托管机构提出投资参股方案后需要报送投资决策小组审核。引导基金投资参股成立的子基金一般都要求在无锡新区注册。无锡在引导基金激励问题进行了新尝试：在收益分配上，如果失败，引导基金同股同权清算推出；如果成功，引导基金与享受80%的收益分成，再按5%的年利率收回本金与利息后，剩余部分再按出资应得收益分成30%奖励给子基金管理团队。以上实践可以看出，各地方政府引导基金具体管理实践体现出一种主动性、灵活性和创新性特征。

三、创业投资引导基金运作中的问题及建议

（一）缺乏统一设计和协调

目前，各级政府各个部门都在积极推动引导基金，但政出多门，既缺少核心主导管理部门，也缺乏统一设计和协调运作的长效机制。引导基金的成立和拨付多为政府专门发文的方式，没有统一的资金承接及管理运作平台管理。纵向看，有些引导基金往往出了第一期，二期三期却遥遥无期。

缺乏统一管理和协调带来一定负面效果。一方面，多层级多部门之间的引导基金可能导致政策之间的挤出效应，有可能造成公共资源的浪费；另一方面，引导基金种类繁多，又没有一个完善的信息发布和披露渠道，这在一定程度上对那些想要创业企业和风投机构带来了困惑，影响引导基金效果。

针对上述问题，需要加强各级政府之间的沟通和协调，对引导基金的出台进行系统规划和统筹设计。另外在资金承接和管理运作上可以考虑充分利用现有的区域股权市场平台，进一步提高引导基金运作效率。作为中小微金融体系的枢纽和平台，区域股权市场可将创新创业企业和政府、银行、投资基金、高层次资本等有效连接起来，扩展创业投资行业的广度和深度。如果能充分利用这种平台优势，加强引导基金与各种创投企业的联系，引导基金的效力将能得到更充分的发挥。

（二）后续监测和信息披露制度不完善

引导基金后续监测和信息披露制度很不完善，对所资助项目或支持机构的发展情况，引导基金投资后的回报和退出方式，被投资科技企业发展状况、科技创新成果和上市情况等信息的披露非常匮乏。对江苏省各级引导基金的调研发现，一般引导基金在初始设立时宣传力度都比较大，而投资完成之后对子基金的公示力度则非常有限。政府官网上的相关信息一般仅有截至某年累计投资子基金数量、子基金累计投资项目数量，而涉及子基金的运作、效果、退出情况却无从了解。

监管部门缺失，评价体系没有，选择性地信息披露，这意味着即使项目投资失误也很难有部门为此承担责任，这有可能大大降低引导基金高效运行的动力。应该说，对引导基金绩效的评价和监督在实践中确实存在困难，因为创业投资者行业的决策本身就较为复杂，存在相当高的风险，而引导基金同时又需要担负一定的政策目标。在绩效评价制度难以实行的情况下，较为可行的监督方法是增加信息公开和披露程度。引导基金以什么样的方式在运行，投资于哪些创投企业，后续的投资效果如何等等，增加相关信息的公示程度不仅有助于公众对政府行为的监督，同时也有利于相关创投机构和创业企业更多了解引导基金，提高引导基金的效率和竞争力。

我国政府支持创业企业的模式正在发生根本性的变革，引导基金浓墨重彩的出场，并将扮演日益重要的角色。风险投资是一项复杂的投资交易过程，引导基金是一种的新型政府管理经济的模式。相关管理和运作既需要有理论方面的创新来支持，更需要实施操作管理上的创新，以保障引导基金完成促进结构调整和创造新经济价值的使命。

参考文献：

[1] 潘勤燕，朱未萍.创业投资引导基金运行模式研究[J].特区经济，2012，（1）：127-129.

[2] 虞亮，陈佳亭，李楠.创业投资引导基金发展现状、问题及对策[J].产权导刊，2015，（1）：42-44.

[3] 张陆洋.政府风险投资引导基金调研的结论与建议[J].华南理工大学学报，2010，（6）：29-32.

[责任编辑 陈丹丹]