走出审议意见的几个误区

武春 武香君

关于审议意见的法律地位及效力，要注意走出以下几个误区。

一、走出审议意见应该是人大常委会整体意见的误区，审议意见可以是个人的意见也可是部分人员的意见。

监督法第十四条规定，常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。第二十条规定，常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。第二十七条规定，常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。

从上述规定不难看出，常委会组成人员对有关报告的审议意见是监督法中明确规定的表述方法。要特别注意不是常委会对有关报告的审议意见。审议意见是人大常委会组成人员在常委会会议上审议人民政府、人民法院或者人民检察院有关报告时的意见，是一个或若干个人大常委会组成人员发言的罗列和综合。

由于审议意见是人大常委会组成人员的意见，而组成人员是具体的个体，因而审议意见可以是人大常委会组成人员中个人的意见，可以是部分人员的意见，当然也可以是全体组成人员的共同意见。

监督法并没有要求审议意见必须是人大常委会整体的意见。这从全国人大常委会办公厅历次制发的全国人大常委会组成人员的审议意见也能得到佐证。其制发的审议意见基本上都是这样表述：“出席会议的人员普遍认为”、“部分出席会议人员认为”、“有些出席会议人员认为”。这显然也表明审议意见可以是个人或部分人员的意见，但未必是人大常委会的整体意见。

二、走出审议意见怎么说人民政府、人民法院或者人民检察院就应怎么做的误区，人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理审议意见而不是执行审议意见。

“研究处理”是监督法对落实审议意见的法定要求。如监督法第十四条规定，常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。第二十条和第二十七条也有类似的规定。

从中可以看出，一是对审议意见和决议的办理要求是不同的。人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见是研究处理，对决议是执行。研究处理和执行显然不同。二是审议意见不是必须执行的。既然对审议意见是研究处理，就不一定是审议意见怎么说，人民政府、人民法院或者人民检察院就要怎么做，否则法律就会或应该直接规定执行审议意见而不是研究处理了。研究处理这四个字充分表明审议意见不是必须执行的。但按有关法律的规定，决议、决定是必须执行的。三是人民政府、人民法院或者人民检察院必须研究处理审议意见，并在研究处理过程中要和人大专门委员会或人大常委会有关机构进行沟通和协商。监督法第十四条中“研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后向常务委员会提出书面报告”就说明这一点。笔者认为，人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理时，应以对党对人民高度负责的态度，能办理的要认真办理，不能办理的要说明原因。如果说，审议意见具有强制约束力的话，强制约束的只是人民政府、人民法院或者人民检察院必须“研究处理”，至于如何研究处理是人民政府、人民法院或者人民检察院的事。但审议意见的具体内容是不具有强制约束力的，不能违背审议意见自身特点对之提出过分要求。

人大常委会如果认为审议意见确实正确而且重要，但有关机关研究处理不力甚至置若罔闻，则人大常委会可按监督法的规定，启动质询乃至特定问题调查、提出撤职案等监督形式，对审议意见的处理不力实施监督。在法律规定的范围内，人大常委会有多种法定方式或手段监督有关机关研究处理好审议意见。

三、走出表决通过后的审议意见还是审议意见的误区，表决通过后的审议意见应称为决议或决定。

审议意见一旦进入表决程序，实际上性质就变了，审议意见就不是审议意见而是决议或决定了。所谓表决，辞海和现代汉语词典都解释为：“会议上通过举手、投票等方式作出决定”。因而表决的过程就是作出决议或决定的过程。人大常委会组成人员的审议意见如果在人大常委会会议上表决并通过了，审议意见就自然而然地转换为决议或决定了，即使在行文上冠以“审议意见”四个字，由于经过了表决的过程，其本质也是决议或决定。对人大常委会作出的决议或决定，人民政府、人民法院或者人民检察院是必须执行的，因而对表决通过后的审议意见就必须执行而不能研究处理了。如果表决通过后的审议意见还称为审议意见，这从法理上会产生矛盾。笔者认为表决通过后的审议意见应称为决议或决定。事实上按监督法的规定，必要时是可以作出决议、决定的。表决通过后的审议意见再称之为审议意见不合适。

有些地方的人大常委会对一些涉及非重大事项的审议意见也进行表决，笔者认为不妥。这是因为宪法和地方组织法都规定，人大常委会讨论决定本行政区域内的各方面工作的重大事项，但对非重大事项，法律并没有赋予人大常委会的决定权。人大常委会对一些非重大事项的“审议意见”进行表决，实际上就是决定非重大事项，这种做法没有法律依据。

四、走出人大常委会审议意见和人大常委会组成人员审议意见可以混为一谈的误区，但二者只是人数要求不同性质没有变化。

监督法没有“人大常委会审议意见”一说，但现实工作中这种表述方法经常出现。如不少地方都是以人大常委会名义下发审议意见，笔者对此并不赞同。但这种做法又是现实存在的，并在一定程度上得到默认。在认可这种做法的前提下，笔者认为把人大常委会审议意见理解为是人大常委会整体的意见是现实可行的。由于人大常委会是集体行使职权，因而人大常委会审议意见应是半数以上人大常委会组成人员的共同意见，否则就不能冠人大常委会之名，称之为人大常委会审议意见了。由于人大常委会组成人员的审议意见未必就是半数以上组成人员的共同的意见，因而人大常委会审议意见和人大常委会组成人员审议意见不是一回事，两者不能混为一谈。实际上只是人数要求不同而已。

值得注意的是，无论是人大常委会的审议意见，还是人大常委会组成人员的审议意见，做为审议意见，其性质一样，法律地位相同，人民政府、人民法院或者人民检察院都要研究处理。法律没有规定人大常委会的审议意见比人大常委会组成人员的审议意见更重要。实践中有些人认为人民政府、人民法院或者人民检察院必须执行人大常委会的审议意见，这也是对审议意见的误解和过分要求。笔者认为，下发的审议意见，还是按监督法的规定以人大常委会组成人员的名义为好。

五、走出主任会议审定的审议意见代表人大常委会审议意见的误区，主任会议审定只是增强审议意见的权威性。

有些地方的人大常委会对其组成人员的审议意见，采取主任会议审定后以“人大常委会审议意见”的形式发文。笔者认为，由于主任会议处理人大常委会的重要日常工作，主任会议审定审议意见，可以在一定程度上增强审议意见的公信力和权威性、可行性，但就性质而言，这种审议意见还是人大常委会组成人员个人的意见或部分人员的共同意见。经主任会议审定后的审议意见，如果是半数以上人大常委会组成人员的共同意见，当然可以认为是人大常委会的审议意见，但如果不是半数以上组成人员的共同意见，就不能称之为人大常委会审议意见。

在现实工作中，有些人大常委会组成人员由于调研不够深入，掌握的情况不全面，往往审议发言质量不高，有些审议意见明显不合适。相对来说，主任会议成员能力较强，水平较高，见识较广。实践表明，由主任会议对人大常委会组成人员的审议意见进行审定把关，能提高审议意见的质量和水平。目前对主任会议审定审议意见还有不同的声音和看法，如有些人认为主任会议审定审议意见不符合法理，笔者认为这有一定道理。但主任会议审定审议意见符合实际，是现实可行的。 （作者单位 武春：安徽省凤阳县人大常委会 武香君：安徽省凤阳县人民法院）