关于做好市人大代表建议、批评和意见工作的思考

陶云

人大代表通过提交建议、批评和意见（以下简称“建议”）的形式，参与行使人民赋予的管理国家事务的权利，不仅是履行代表职务的重要方式，也是实现人民当家作主的重要途径。加强代表建议办理工作，对于进一步发扬社会主义民主、全面推进依法治国、加强人大对“一府两院”的有效监督、促进经济社会发展等，均具有重要的现实意义。上海市人大一直高度重视代表建议工作，虽然代表建议数量较多、办理工作任务较重，但仍然在制度建设、方法创新、追求实效等方面取得了一定成绩。同时，代表建议工作仍有不少发展空间。现作一简要分析，希望对进一步做好代表建议工作有所帮助。

代表建议工作极其重要

代表建议工作是代表工作的重要组成部分。人民代表大会是我国的国家权力机关，人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体。加强和改进代表工作是推动人大工作的一项基础性工作。人大代表建议是指人大代表在会议期间和闭会期间向本级人民代表大会或者人大常委会提出的对有关机关、组织的各方面工作的建议、批评和意见。人大代表提出建议、批评和意见，是执行代表职务，代表人民参加管理国家事务、经济文化事业、社会事务的一项重要工作。

代表建议办理工作可以助推经济社会发展。上海市十三届人大第一次会议以来，人大代表在调查研究的基础上，共提出建议5030件，针对上海经济社会发展中的许多重大问题提出了建设性的意见。有关机关和组织高度重视、密切配合，积极做好代表建议办理工作，充分吸纳代表意见，有力地推动了上海经济社会发展，为实现“四个中心”和国际化大都市建设奠定了良好的基础。

建议办理工作能够促进解决群众实际困难。人大代表来自人民、代表人民，是党和国家机关联系人民群众和社会各界的桥梁和纽带。代表提出的建议涉及经济建设、环境保护、社会管理、文化卫生等各个方面，其中与人民群众切身利益密切相关的教育、医疗、社会保障、食品安全、物价等民生问题依然是代表关注的重点。办理这些建议的过程，实质上就是了解民意、体察民情、解决民忧的过程，是维护好、实现好、发展好广大人民群众根本利益的重大举措，是体现执政为民宗旨、落实各项为民举措的具体行动。

经过多年的工作实践和不断探索，本市代表建议工作在落实工作责任、完善工作机制等方面形成了一系列行之有效的做法，也取得了一定的办理实效，得到了市人大代表的肯定。本市比较突出的一些做法主要包括以下六个“注重”：注重制度化、规范化建设；注重发挥常委会领导作用，形成两次报告制度；注重建立多层次督办体系，创新督办方式；注重办理过程中的沟通协调；注重完善考核机制；注重充分运用网络技术，增强办理工作实效。

本市代表建议工作存在的问题及对策思考

经过多年的发展和完善，代表建议工作取得了长足的进步，但是与坚持和完善人民代表大会制度的要求，以及人大代表和人民群众的热切期盼相比，仍存在不少差距。代表集中反映的问题具体表现在：分办机制不完善，分办质量有待提高；重态度轻结果、重答复轻落实、重办文轻办事的现象仍然存在，办理实效有待提升；承办单位与代表的沟通反馈机制有待完善；建议提出质量有进一步提升空间；常委会督办工作机制有待进一步完善。

为解决存在的上述问题，进一步做好代表建议工作，建议应紧紧抓住提出质量、办理质量和督办质量三个关键问题，健全完善《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》（以下简称《建议规定》）相关制度机制的工作规程：

（一）提高代表建议提出质量

《建议规定》第六条对代表建议的质量提出了要求。要把好代表建议提出这一入口关：

首先要加强代表知情知政服务工作。一要畅通代表与承办单位沟通渠道，特别是要为代表与承办量大、代表关注度高的单位加强联系做好服务保障，根据代表提出的具体需求与相关单位做好对接，让代表在掌握大量资料的基础上深思熟虑。同时，加强调查研究，提高代表建议提出的科学性和针对性。二要通过完善代表网、召开情况通报会、寄送参阅材料等途径，有重点、针对性地提供信息服务，切实为代表知情知政奠定扎实基础。三要让代表知晓一些基本信息，比如往年其他代表提出的类似建议情况、建议分办原则、政府部门职能等，不断提高代表履职能力。

其次，要加强专题调研成果转化。每一次调研结束之后，都要综合各方面意见，认真思考酝酿通过代表议案、建议或者其他有效方式向有关部门提出，作为改进工作的重要参考。

再次，要加强专题履职学习。常委会要通过举办履职学习班、外地考察、经验报告会等多种途径，切实提高代表提出建议的水平。履职学习内容要紧紧围绕代表提出建议所需的知识，组织代表学习宪法法律、人民代表大会制度理论、人大工作业务和当代经济、科技、文化、管理等方面的知识，进一步提高代表依法履职的能力和水平。

最后，要加强代表集体履职。要提倡和鼓励代表通过集体的形式提出代表建议，比如着重搞好闭会期间小组活动，把提出代表议案建议作为代表小组活动的主题，列入年度活动计划。

（二）提高代表建议办理质量

《建议规定》第十一至二十二条对代表建议分办和办理工作机制作了详细规定。要提高办理质量，首先，要提高分办的准确性。建议一要会同归口负责机关，进一步完善和细化分办机制，如加强立案管理、退分办限期调整、闭会期间分办管理等。二要增强疑难复杂件分办调整的主动性，主动排查、及时纠正初次分办的错漏。三要在代表意愿与实际分办结果不一致时，加强与代表的沟通解释工作。四要组织开展分办工作学习培训。

其次，要完善与代表沟通反馈机制。做好与代表的沟通反馈工作是做好办理工作的重点。建议一要完善代表征询意见反馈机制。取消《代表建议征询意见表》纸质版，要求承办单位答复代表时不要当面索取书面反馈意见，改为代表网上反馈。二要建立建议办理后评估机制。研究统一征询代表对解决落实情况的评价意见的机制，在分析梳理这些意见的基础上做好督办工作。

第三，要完善承办单位内部办理和督办机制。《建议规定》第十六条对承办单位建立健全办理工作机制提出了要求。建议一是坚持开门办理。各承办单位要在办理工作中坚持“请进来、走出去”，共同与代表商讨解决问题的途径和办法，实行办前、办中、办后的全面公开。二是坚持重点办理。要对代表建议进行认真梳理，把短期内能够解决或通过努力能够解决，而且事关社会发展大局、影响面广、社会关注、群众关心的建议梳理出来，列为重点建议，由市政府领导牵头办理，集中解决一批热点、难点问题，通过重点建议办理的示范作用，带动全市建议办理工作。三是坚持融合式办理。各承办单位要对承办的建议归纳总结和认真分析，结合本部门工作进行查漏补缺和举一反三。要把办理工作作为本职工作的重要组成部分，把建议融入本单位工作盘子，努力在推动本职工作中，增强建议办理工作的实效性。

（三）提高代表建议督办质量

《建议规定》第二十五条对督办机制作了具体规定。首先，要加强多层次督办。督办重点应该看该解决采纳的是否采纳解决了，正在解决的要看是否经过有效的努力解决了或取得了阶段性的成果，计划解决的要看方案是否科学可行，留作参考的要看理由是否充分。要继续做好主任会议督办，完善选题、汇报、视察、互动、督办后落实等环节；增强专门委员会督办力度，结合年度立法和监督工作开展督办，对于正在解决、计划解决的，可以列入次年专委会督办项目；人事代表工委做好督办工作的统筹协调工作，进一步提高督办工作的科学性；归口负责机关做好本系统内部督办工作。

其次，要研究分类督办。在细化代表建议分类的基础上做好有针对性地督办。比如，属于具体事项的，应尽量安排当年解决或列入下一年度工作计划；属于完善服务管理、改进工作作风的，应有具体改进或完善措施；属于调整政策职能、健全和完善体制机制的，应列入当年或下一年度的工作计划。

再次，要细化督办环节。在选题、准备、互动、后续跟踪等方面，要进一步研究细化方案。一是选题上做到围绕大局和代表关注相结合。二是准备上做到各方重视和现场效果相结合。三是互动上做到交流、交融相结合。四是后续跟踪上做到汲取代表意见和推进工作相结合，真正发挥督办实效。

（四）不断完善相关机制

首先，建议考虑调整办理答复结果。建议一要在办理过程中，加强与代表沟通交流，在办理结果确定上要与代表达成共识后方可正式行文答复。二要进一步研究办理结果的科学化。可以考虑将“解决采纳”拆分为两类，对于建议提出的具体问题已经采取措施取得切实成效的，可以确定为“已经解决”；对于那些属于动态管理、政策制定、制度建设等方面，已经吸纳进相关文件、措施的，可以确定为“予以采纳”。

其次，完善协调机制和考核机制。涉及代表关注、反映较为强烈的建议，要与市政府办公厅加强协调，共同组织召开专题办理会议，为承办单位和代表面对面交流搭建平台，推进解决相关难点问题。同时，根据《建议规定》提出的新要求，将原有评估考核制度与新规定相衔接，对细则进行梳理、排摸、对照和补充完善。

（五）逐步加大公开力度

《建议规定》第二十六条提出了公开代表建议及其办理答复的制度。要开展专项研究，在适当时候把建议及其办理答复通过市人大公众网向社会公开。可以考虑三个时间节点：一是在每年办理大会召开后，公开大会期间提出的建议内容及其分办情况；二是在年中向常委会作大会期间代表建议办理报告时，公开办理答复；三是在向常委会作全年办理报告时，公开全年建议的办理答复。

代表建议工作只有起点没有终点，人民群众对代表履职越来越关注，代表对提升自身履职能力要求越来越渴望。随着代表建议工作在已有成绩的基础上不断完善，必将更好地推动我国的社会主义民主法治建设。