国外依托专业机构管理科研项目的有益经验

张健

摘 要：科技计划是政府直接参与科技管理，实现科技和经济发展目标的有力手段。面对世界范围的新技术革命和产业变革挑战，我国做出了依托专业机构管理科研项目的重大决策。国外多依托专业机构管理科研项目，该文对国外发达国家科技计划管理特点进行了分析、总结，以期为我国实施科技计划改革提供有益的参考。

关键词：科技计划 科技计划管理 国外 专业机构

中图分类号：G311 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）03（a）-0159-02

科技计划管理是政府利用财政资金和政策调控，组织和协调各类科技机构的参与活动，从而实现科技创新和经济发展的重要措施。通过专业机构管理科技计划项目是国外一贯的做法，伴随科学技术的突飞猛进和创新形式的日新月异，各国都在不断地进行科技计划改革，以期通过科学管理，进一步提升科技计划对科技创新和经济发展的贡献。

我国采用“项目/课题制”模式管理科技计划，近年来，该管理模式在推进国家经济、科技事业发展方面取得了显著成效，但由于制度本身的设计缺陷和其它配套环境的不完善，导致科研项目管理中暴露出很多问题，如：顶层设计、统筹协调不够，重复、分散、封闭、低效；资源配置“碎片化”，近百个计划（专项、基金等），近40个管理部门；项目众多、目标发散等等，严重制约着科技资源配置效率和创新效果。面对世界范围的新技术革命和产业变革挑战，2014年，我国发布了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）、《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64号）文件，明确提出未来也将依托第三方专业机构管理科研项目。为此，分析和掌握国外尤其是发达国家科技计划管理的经验，将为我国实施科技计划改革提供有益的参考。

国外科技计划实施一般采取决策、管理、咨询和评估相互分离的模式，即由政府部门进行决策，专业机构实施管理，社会相关组织共同参与咨询和评价，如此能够有效调动各方力量参与科技创新事业、保证科技管理的公平、公正。纵观美国、德国、法国、日本等发达国家在科技计划管理和实施中的做法，发现其在依托专业机构管理项目方面存在以下特点。

1 科研项目管理相关政策的完善，为专业机构管理项目提供了有力保障

为了保证科技计划的顺利实施，各国都通过法律、法规政策予以支持，特别是在科研经费管理方面居多。如美国相继颁布了《总监察长法》《联邦会计和审计法》《单一审计法》《公共法97-258》（1982）、《政府公司控制法》《首席财务官法》（1990）、《政府管理改革法》（1994）等法规，国家预算管理局还根据特殊情况发布多个通告来确保科研经费使用效率。

日本的最高科技部门综合科技会议出台的《关于防止公共研究费不正当使用的共同指导方针》、文部科学省出台的《研究机构的公共研究费的监管指导方针（实施准则）》、政府颁布的《独立行政法人通则法》等法规，都对科研项目专业机构在项目实施、审核、财务审计、人事薪酬等方面做出了严格规定。

2 政府+社会化的专业机构设置模式，既减少政府负担又体现管理民主

专业机构在项目管理中主要负责项目受理申请、评审、立项、实施过程中管理和结题验收等。专业机构的设置存在多种模式：独立于政府部门之外的机构、隶属于政府部门的机构、委托社会化的非营利机构等。如日本既有国立科研机构，又有众多民间机构，国立科研机构参与首创研发类项目管理，民间机构则参与技术应用和再开发类项目管理。美国拥有大量的政府科研机构，研究领域主要涉及军事、空间、卫生、能源和基础科学等。英国趋向于发展商业性科研机构，还通过科研机构的“私有化”改革将政府科研机构改造为商业性科研机构，从而减少政府的财政负担[1]。

3 多样化人事制度下实行市场化薪酬管理，鼓励创新

发达国家普遍拥有比较完善的科研人员培养体系，尤其注重对青年科技人员的培养，比如：提供宽松的研究环境、优厚的研究条件、科研贡献奖励等来鼓励年轻科技人员创新[2]。

在人事管理方面，发达国家多采用合同制或公务员制进行科研专业机构的人事管理，如：德国、韩国均采用合同制，日本和法国则根据专业机构类型来确定与之相适应的人事制度。为确保专业机构的持续“专业性”，对机构人员进行内部定期考核，考核方式主要有同行评议和项目评审等。

在薪酬方面，既有固定值，又有额外的奖励值，如美国联邦实验室按照“政府机构与雇员法”规定，对雇员实行政府职员通用的18级工资制，每级设10档[3]。韩国实行“年薪制”，并推行效益分成和奖励政策，允许专利权人拥有部分专利份额，并且还通过提供资金支持和减免税款等优厚待遇鼓励机构人员停职创业。

4 严格的立项和结题制度下，给予专业机构自由的管理权限

国外主要发达国家在严格把控项目“头”“尾”，从而给予科研项目管理专业机构较为自由的管理权限[4]。

德国主要是中介咨询机构参与科研项目管理，主要包括项目申报中为申报单位提供咨询服务、帮助筹划申报方案，项目审批期间的各项辅助工作，项目管理中定期项目状态审核和结题时组织专家评审。这些中介机构内部按专业门类设相应的委员会/部门，保持对口专业领域的权威性，掌握着最新的领域研究动态，从而确保对口领域上报项目的科学管理；中介机构性质大多为非盈利公益机构，保证了管理的公正性，确保科研经费的高效应用[5]。

日本的科研机构兼具项目承担者和管理者的双重身份，因此，机构既可以申请科研经费，还进行自主的项目管理，政府能做到如此放权，前提为项目都是政府通过非常严格的程序确立并明确了研究方案，专业机构只是执行研究工作[6]。

5 对专业机构的管理效果进行严格的评价监管，保证管理成效

欧美发达国家政府部门不直接参与具体的科研项目管理，而是从宏观管理和监督检查方面进行综合把控。

美国于1993年实施了《政府绩效与结果法案》，针对大型科研计划/科研部门进行整体绩效评估。最具代表性的是美国国家科学基金会（NSF），根据《政府绩效与结果法案》，NSF须在规定时间内提交绩效报告，绩效报告是对一类项目或该机构在某方面的特定任务所涉及的诸多项目所开展的综合考评，用以表征其整体的绩效水平。NSF将项目绩效考评指标分为资助结果、内部管理和投资过程三类。

德国采取同行评议法，一方面通过评估促进项目管理主体优化项目内部资源分配，促使其提高管理的效能；同时，也为项目承担方加强自我控制、优化自身结构、提升研究质量方面提供参考。

日本为保证项目实施的预期成果，一方面承担方须向资助方提交项目阶段性成果报告；另一方面科研单位的信用等级作为未来资助的评判标准，国家还专门设国家审计员制度对科技经费进行监管，除此以外，还通过全方位的项目结题评价来对科研项目管理工作进行评估，结题评价内容涉及范围广泛，包括对研究开发项目的评价、对研究机构的评价、对研究人员的评价，评价范围包括体系评价、目标评价、立项评价、方法评价、经营评价、场所评价、时间评价、进度评价、经费评价、创新评价、效益评价[6]等。

对比国外科研项目管理经验，我国在依托专业机构管理科研项目改革中，还需加强管理政策研究，从专业机构确定条件、专业机构管理的项目分配、专业机构的管理效果评估、专业机构的项目经费监管等方面进行具体的实施方法细化。

参考文献

[1] 刘云，董建龙.英国科学与技术[M].合肥：中国科学技术大学出版社，2002：74-79.

[2] 杨明华.借鉴韩国经验，加快我国科技创新体系建设[J].东南大学学报：哲学社会科学版，2000（Z1）：42-45.

[3] 朱斌.美国科学与技术[M].北京：专利文献出版社，1999：242.

[4] 育东.美国科研机构的运作与管理[J].全球科技经济瞭望，1995（4）：5-8.

[5] 郭军灵，盛亚.美日德非营利科研机构管理的比较研究及其启示[J].科研管理，2004（5）：116-121.

[6] 杜小军，张杰军.日本公共科研机构改革及对我国基地建设的启示[J].科学学研究，2004（6）：21-24.