职务犯罪侦查指定管辖制度之完善

张云霄 狄慧民

内容摘要：对职务犯罪进行指定管辖的法理依据、法律依据和实践依据都较为充分，但实践运用存在一些问题。完善职务犯罪指定管辖制度应当在遵循程序法定原则、侦查效率原则和人权保障原则基础上，从明确指定管辖案件范围、细化指定流程、加强程序衔接等方面完善相关制度。

关键词：职务犯罪 指定管辖 程序法定 侦查效率 人权保障

管辖是诉讼程序开始的前提和基础。当前，职务犯罪侦查指定管辖在司法实践中存在着一些较为突出的问题，需要予以重视。结合我国政治体制安排和法律制度规定，有必要采取“相对合理主义”的态度和原则，尽快完善职务犯罪侦查指定管辖制度，以进一步提升职务犯罪侦查法治化、规范化和现代化水平。

一、职务犯罪侦查指定管辖的主要依据

我国职务犯罪侦查指定管辖制度的产生和形成离不开现行法律制度安排和具体的司法实践活动。检察机关适用职务犯罪侦查指定管辖的主要依据可概括为以下三个层面内容：

（一）职务犯罪侦查指定管辖的法理依据

第一，符合我国刑事诉讼结构形态的有关内容。相对于西方法治国家普遍遵循的“审判中心主义型”刑事诉讼结构，我国刑事诉讼结构实为“诉讼阶段型”，即侦查、起诉、审判、执行等诉讼程序分别由不同的法定国家机关来行使，各个诉讼阶段之间既相对独立又彼此联系。作为一个相对独立的诉讼阶段，侦查有自己特定的诉讼目标和任务，这就要求侦查阶段一开始就需要解决好管辖这一重大问题，而不能用法院的审判管辖去逆推侦查管辖，检察机关在开始立案侦查的时候就应解决好管辖问题。

第二，适应我国职务犯罪侦查规律的相关要求。职务犯罪具有隐蔽性、团伙性、高智能性等特点，决定了职务犯罪侦查和普通刑事犯罪侦查存在较大差异，即“地方保护”和“权力干扰”成为职务犯罪侦查工作有效开展的严重阻力；在职务犯罪侦查立案之前设置有初查程序；职务犯罪侦查工作往往与纪检监察工作有着密切联系。因此，从我国职务犯罪侦查规律的视角来考察，检察机关职务犯罪侦查指定管辖制度不仅能够为职务犯罪侦查的顺利进行提供良好的侦查环境，而且能够较为灵活地连接起各个办案程序。

（二）职务犯罪侦查指定管辖的法律依据

根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《诉讼规则》）的相关规定，职务犯罪侦查指定管辖主要包括以下三类情形：第一，管辖权“由上至下”发生转移的案件。《诉讼规则》第14条规定：“上级人民检察院在必要的时候，可以直接立案侦查或者组织、指挥、参与侦查下级人民检察院管辖的案件，也可以将本院管辖的案件指定下级人民检察院立案侦查。”第二，管辖存在争议或者情况特殊的案件。《诉讼规则》第16条规定：“对管辖有争议的或者情况特殊的案件，由共同的上级人民检察院指定管辖。”第17条规定：“几个人民检察院都有管辖权的案件，由最初受理的人民检察院管辖。必要时，可以由主要犯罪地的人民检察院管辖。”第三，管辖不明或者需要改变管辖的案件。《诉讼规则》第18条规定：“上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。”

（三）职务犯罪侦查指定管辖的实践依据

检察机关在职务犯罪案件的办理过程中适用指定管辖主要是基于以下三个方面因素：第一，追求公平正义的侦查环境。从司法实践来看，职务犯罪嫌疑人在当地往往具有非常强大的保护势力和盘根错节的人脉关系，并且当前我国检察机关的独立性和自主性尚未得到充分保障，给职务犯罪侦查工作带来较大的阻力和困难。检察机关在职务犯罪侦查阶段适用指定管辖进行异地办案，可以营造相对公平正义的侦查环境，有力保证了快速有效侦破职务犯罪案件。第二，有效利用现有的侦查资源。上级检察机关（主要是省级人民检察院、地市级人民检察院）往往从全区职务犯罪侦查工作整体情况尤其是侦查资源配置情况出发，运用“职务犯罪侦查一体化机制”，将一些案件予以指定管辖。这一方面避免各下级检察机关出现“忙闲不均”的情况，另一方面也锻炼了各级检察机关职务犯罪侦查队伍，从而最大限度地实现该地区职务犯罪侦查资源的有效利用。第三，适应当前改革的有关要求。党的十八届四中全会明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”在检察改革的试点地区，省级人民检察院指定新设立的跨行政区划检察院来集中管辖特定主体的职务犯罪案件。比如，北京市第四人民检察院管辖案件范围之一为北京市人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件及关联案件，上海市人民检察院管辖案件范围之一为上海市人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件。

二、职务犯罪侦查指定管辖的主要问题

在司法实践中，检察机关在运用职务犯罪侦查指定管辖的过程中出现了一些较为突出问题，概括起来包括以下几个方面：

第一，职务犯罪侦查指定管辖的案件范围不明。《诉讼规则》笼统地规定了我国职务犯罪侦查指定管辖的案件范围，但何为“必要的时候”？何为“情况特殊”？何为“需要的时候”？这些模糊的法律语言固然增加了职务犯罪侦查管辖的灵活性，但却导致各地检察机关对于职务犯罪侦查指定管辖案件的范围作出了各自不同的解释，如有的省级检察机关普遍适用职务犯罪侦查指定管辖，而有的省级检察机关则严格限制职务犯罪侦查指定管辖，导致法律适用的混乱，一定程度上破坏了法制的统一性和严肃性。

第二，职务犯罪侦查指定管辖的具体流程不清。这主要体现在以下三个方面：一是职务犯罪侦查指定管辖的启动程序较为随意，即在司法实践中，上级检察机关只要主观上“认为需要”即可启动职务犯罪侦查指定管辖程序，而并不需要其他条件予以约束；二是确定被指定管辖单位的随意性较大，如何确定改变管辖后的案件承接检察机关，尚无相应的法律法规作出规定；三是职务犯罪侦查指定管辖的方式不甚规范，有的职务犯罪案件侦查管辖采取的是“逐级指定”方式，而有的则采取“越级指定”方式。

第三，职务犯罪侦查指定管辖的衔接程序不畅。职务犯罪侦查指定管辖的衔接程序不畅主要表现为两个方面：一方面，就刑事诉讼之“外”的角度来看，纪检监察机关和检察机关在职务犯罪侦查指定管辖的衔接方面往往对接不上，如上级纪检监察机关有时没有经过同级检察机关，就将案件线索直接交给下级检察机关来作侦查指定管辖。另一方面，就刑事诉讼之“内”的角度来看，由于缺乏明文的程序法律规定以及个案沟通不畅等问题，在司法实践中，职务犯罪侦查指定管辖与后续的起诉管辖、审判管辖的衔接往往出现问题。比如，被指定管辖的检察机关在侦查完毕并移送到同级法院时，法院往往以没有审判管辖权为由拒绝受理，[1]这就容易造成诉讼资源的浪费以及犯罪嫌疑人（被告人）超期羁押现象的发生，给诉讼效率和公平打了“折扣”。

第四，公民职务犯罪侦查指定管辖异议权与申请权缺失。在我国刑事诉讼程序中，侦查具有天然的强势地位，侦查机关与犯罪嫌疑人一方不可能处在同一平等地位。职务犯罪侦查指定管辖实质是检察机关单方面所作出的带有强烈“行政色彩”的决定，有悖于现代刑事诉讼所倡导的公权权利保护和救济原则。[2]一方面，当事人对于职务犯罪侦查指定管辖没有异议权，无权就职务犯罪侦查指定管辖提出任何异议，只能被动接受；另一方面，当事人对职务犯罪指定管辖也无申请权，无权就检察机关是否需要采取职务犯罪侦查指定管辖提出相应的法律诉求。

三、职务犯罪侦查指定管辖的完善原则及完善路径

根据我国法律规定和司法实际，笔者认为完善职务犯罪侦查指定管辖程序应当遵循以下原则：第一，程序法定原则，即检察机关适用职务犯罪侦查指定管辖的依据必须具有法律的明文规定，包括职务犯罪侦查指定管辖的案件范围、程序要求、操作步骤等等，否则职务犯罪侦查指定管辖归于无效。第二，侦查效率原则，即检察机关在适用职务犯罪侦查指定管辖过程中应注重讲究侦查成本，保障侦查便利，努力以尽可能小的侦查成本获取尽可能大的侦查成果，[3]比如，检察机关在采取职务犯罪侦查指定管辖的时候应当采取“就近原则”，由地域相近的检察机关予以管辖以便缩短侦查时间，节约侦查资源，提高侦查效率。第三，人权保障原则，即检察机关在适用职务犯罪侦查指定管辖过程中须尊重和保障公民的权利，尤其是尊重和保障犯罪嫌疑人的权利，必要的时候听取犯罪嫌疑人及其辩护人的相关意见。若公民权利遭受到不法侵害，公民有权就职务犯罪侦查指定管辖程序提出异议并寻求相应救济，以便有效对抗强大的职务犯罪侦查权。

对于职务犯罪侦查管辖的完善，应注重以下四个方面内容：

第一，明确职务犯罪侦查指定管辖的案件范围。职务犯罪侦查指定管辖的案件范围应当清楚、明确。可以考虑以下几类职务犯罪案件予以指定管辖：（1）受当地主要领导干涉、可能影响司法公正的职务犯罪案件；（2）涉及到检察机关整体回避的职务犯罪案件；（3）存在侦查管辖争议或者管辖不明的职务犯罪案件；（4）检察长指令采取指定管辖的职务犯罪案件。

第二，细化职务犯罪侦查指定管辖的具体流程。职务犯罪侦查指定管辖的流程应当清楚、具体、便于操作。具体而言：一是严格规范指定管辖的启动条件，即检察机关启动职务犯罪侦查指定管辖程序不仅要达到主观上的“认为需要”，而且要符合客观上的“法定情形”，笔者建议以省为单位建立统一的案件线索库，加强对本地区案件线索的“一体化”管理，下级检察机关的案件线索应当在一定期限内逐级上报直至省级检察机关，由省级检察机关掌握全省的案件线索情况，待省级检察机关应对案件线索进行全面、科学地评估后，依法作出侦查指定管辖的决定，从而避免职务犯罪侦查管辖的滥用或者乱用；二是科学确定被指定管辖的检察机关，即上级检察机关在确定被指定管辖的下级检察机关时应综合考虑被指定管辖的检察机关的各方面条件，尤其是其职务犯罪侦查资源情况，从而做出合理的安排；三是采取“逐级指定”的职务犯罪侦查指定管辖方式，即由上级检察机关确定被指定管辖的下一级检察机关，而且“逐级指定”应以两次为限；四是上级检察机关在尊重和保障被指定管辖的检察机关依法开展职务犯罪侦查工作的同时，应加强对职务犯罪侦查指定管辖案件的跟踪和督办，发挥好职务犯罪侦查宏观指挥和协调的职能，以进一步提升侦查指定管辖案件的办案效果。

第三，健全职务犯罪侦查指定管辖的程序衔接。一方面，检察机关应与纪检监察机关建立健全协商制度，在职务犯罪立案之前，检察机关应与纪检监察机关协商好侦查指定管辖的相关问题，包括案件线索移送、被指定管辖的检察机关等。另一方面，检察机关作出职务犯罪侦查指定管辖的决定后，应即告知同级法院，由同级法院予以备案审查，假如职务犯罪侦查指定管辖的决定合法合理，则由该法院直接确定与侦查相对应的下级法院予以审判管辖；假如职务犯罪侦查指定管辖的决定有问题，则由该法院提出异议，建议检察机关重新予以指定管辖。

第四，赋予公民职务犯罪侦查指定管辖异议权和申请权。笔者认为，应从法律的层面上赋予公民对于职务犯罪侦查指定管辖的异议权和申请权。具体而言：检察机关在作出职务犯罪侦查指定管辖的决定之后，应将相应的法律文书送达犯罪嫌疑人及其辩护人，允许他们在法定的时间内提出异议一次。对于有异议的，作出指定管辖决定的检察机关应在规定的时间内予以复查并将复查结论告知犯罪嫌疑人及其辩护人。此外，犯罪嫌疑人及其辩护人可以向检察机关申请职务犯罪侦查指定管辖，检察机关在审查之后，若认为申请理由合法，则应予以执行；若认为申请理由不合法，则应予以驳回，并依法告知犯罪嫌疑人可向上一级检察机关进行复议一次。

注释：

[1]参见葛治华：《司法反腐的中国模式：职务犯罪异地管辖研究》，载《政治与法律》2009年第7期。

[2]参见龙宗智：《刑事诉讼指定管辖若干问题研究》，载《法律适用》2013年第12期。

[3]参见楼伯坤等：《贪污贿赂案件侦查地域管辖制度的构建》，载《浙江工商大学学报》2009年第3期。