农业转移人口市民化与社会再整合

徐琴

摘 要：作为市场化改革、城市化浪潮以及城乡二元结构的制度安排三大结构性力量共同塑造的农业转移人口，一直以边缘化、低融合甚至疏离的非整合状态存在于城市。在新型城镇化的语境下，这一群体的未来演化走向得到高度关注，因为关系着未来的中国社会能否从城市化加速时期的分化-隔离-冲突，走向城市化完成阶段的融合与再整合，建构一个以中等阶层为主体的社会结构。结合中国城镇化的独特道路模式，农业转移人口市民化自然成为社会再整合的基本前提和必经环节；在此过程中，政府必然是首要责任主体，以共享和普惠为核心理念支撑的公共政策，则是推进市民化和再整合的关键机制。

关键词：农业转移人口；市民化；公共政策；社会再整合

Abstract：Agricultural Transfer Population which are jointly formed by three structural forces including market-oriented reform， trend of urbanization and institutional arrangement of rural-urban dual structure always exist in a nonconformable state of marginalization， low integration and even alienation in the cities. Under the background of new urbanization， the future trend of evolution of this group has got great concern， as it is related to whether Chinese society can move from polarization-isolation-conflict in the accelerating period of urbanization towards the integration and reintegration in the completion stage of urbanization and construct a social structure with the main body of middle class. Combined with unique way and model of Chinese urbanization， the citizenization of agricultural transfer population surely becomes the basic premise and necessary step of social reintegration； in the process， the government shall be the primary liability subject， while public policy with a core idea of sharing and common benefit is the key mechanism to promote citizenization and reintegration.

Key words： agricultural transfer population ； citizenization ； public policy ； social reintegration

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2016）-08-24（4）

30多年的快速城市化，催生出一个总量达到2.4亿人的特殊社会群体——农业转移人口，他们的一端依然连接着农村的家家户户，但另一端已经逐步在各级各类城市聚集，并已经成为当今中国城市常态化存在的一个社会群体。作为市场化、城市化和二元化的制度安排共同塑造而成的产物，这一群体规模巨大、分布广泛，在城市中他们往往因为户籍身份、居民权益、居留走向、社会适应和社会融入等方面处于不均等或低融合状态，在整个社会中处于悬置和边缘化地位，城市社会也因此呈现出一种旧有平衡被打破、新型秩序待重建的非整合状态。这种非整合状态一方面表现为活力充沛，另一方面又张力十足，各种隐性的疏离和显性的冲突不时以各种姿态出现。在不断推进和深化的城市化过程中，如何实现实现社会再整合成为未来城市化的中心议题；而这种再整合能否逐步实现，很大程度上将取决于农业转移人口的市民化进程。

1 一个传统议题在新型城镇化语境下的再聚焦

社会整合是经典社会学家关注的一个传统议题。斯宾塞认为，社会整合的核心，包含两方面内涵：一是社会结构的各个部分之间相互依赖；二是社会对社会结构的各部分能够有效地协调和控制。在帕森斯看来，达到“整合”状态的社会，有两大特征，一是社会体系内各部门的和谐关系，使体系达到均衡状态；二是体系内已有成分的维持，以对抗外来的压力。郑杭生所定义的社会整合也许更贴合中国现实：“社会整合是指社会利益的协调与调整，促使社会个体或社会群体结合成为人类社会生活共同体的过程，简言之，就是人类社会一体化的过程。”[1]

无论如何表述，社会整合的意涵既指社会的一种状态，一种较为平衡稳定的社会运行和联结状态；同时也是一个过程，不断调整和协调社会中不同因素的矛盾、冲突，保持社会的秩序化、规范化，其目的是防止社会结构的各个部分因张力过大、亲和力缺失而导致失控，甚至整个社会的混乱与无序。正因为如此，涂尔干醉心于探讨社会整合得以实现的内在机制，他发现劳动分工能够使社会各个部分的功能彼此充分地联系在一起，并倾向于形成一种平衡，形成一种自我调节的机制。城市社会因为更加发达而精细的分工，能够实现一种与农村社会完全不同的整合状态——有机团结。当然，涂尔干也清楚地看到劳动分工基础上的社会分工，也是利益分化和和冲突的根源，从分化和冲突自我调节再走向新的规范整合，完成平衡（整合）—分工—分化—冲突—新的整合的螺旋式循环，就成为社会变迁与发展的理想路线。但在真实的社会运行和变迁中，分工必然导致分化，分化往往大概率地首先带来冲突，而冲突并不必然地能够走向新的整合。那么如何才能在分工、分化以及冲突的背景下，最终实现新的整合，这是涂尔干意识到但却无法给出答案的问题。

城市化浪潮，作为现代化过程中必然经历的、最具冲击力的综合性经济社会变迁过程，使社会结构的颠覆、重构和再整合变得空前剧烈和充满悬念。西方发达国家早已从城市化初期的动荡和失序中走出来了，最终形成了以中产阶级为主体的、稳定的社会结构，基本达到了涂尔干等经典社会学家所勾画的社会整合状态；部分中等收入国家，虽然早就在城市化率这一数量指标上达到了较高的水平，70%甚至更多的人口已经成为城市的常住居民，但却陷入“中等收入陷阱”，社会不平等急剧扩大，社会底层规模巨大，社会结构被两极化的、生存状况和发展机会极大悬殊的不同阶层所割裂。

中国30多年来所走过的城市化历程，是人类历史上至今速度最快、参与人数最多、社会波及面最广的“人类发展大事件”。在这个过程中，我们的城市图景几乎每天都在刷新：市区范围成倍翻番地扩展；基础设施水平持续升级改造；建筑风貌日新月异。当然，最深刻的变迁在于，那一拨拨从乡间进入城市的农村劳动力及其家庭人口——农业转移人口，他们从农村社会走出，农村社会因此进入了前所未有的“分化”和“裂变”期；他们进入了城市，并日益成为当今城市中一个常态化存在的社会群体，但他们却以全然不同于主流群体的状态，生活和工作在各个城市。这个从传统农村社会析出、但并未融入城市主流社会的悬置和边缘化的群体的存在，表明中国的城市化虽然走的是一条不同于其他国家的独特道路，避免了别国城市化过程中一些突出的弊端和巨大的历史阵痛，但各国在其城市化过程中所经历的社会变迁和社会结构的分化重组过程，是城市化历史过程无法割裂和消除的伴生物，这也正是当前中国正在经历的过程。

作为城镇化产物的农业转移人口，其生存状态、市民权益和发展走向，关系着这个被急速的城镇化搅动了的、社会不平等扩大了的、有些失序的社会能否走向新的整合。由此可见，在强调“以人为核心”的新型城镇化的语境中，推进农业转移人口市民化，本质上就是引导和促进社会再整合的过程。

2 农业转移人口的非整合状态及其根源

30年来的快速城镇化进程中，农业转移人口始终处于一种非整合状态。

农业转移人口是指，来自农村、但长期在城市就业、居住和生活、但其户籍依然保留在农村的劳动力及其家庭成员。他们虽然长期工作和生活在城市，但他们与真正的城市居民又截然不同：户籍身份、就业领域、职业发展、收入水平、居住状况、社会权益、社会声望、社会流动机会等各个方面差异巨大。他们在城市的就业岗位，多数局限于“次级劳动力市场”，技能要求低、工资待遇差、岗位稳定性不足、职业发展缺乏通道和上升空间，虽然近年来随着劳动力紧缺工资水平不断上涨，但收入依然属于中低水平。他们的收入不足以支持其在城市购买商品房，只得长期租房居住，所以处于“暂居”状态。在“产权房”作为获得城市户籍的刚性起步门槛的通则下，无力购买商品房的他们，因此无法获得所在城市的户籍。没有城市户籍的他们，就难以获得那些只向当地户籍人口提供的公共服务，例如义务教育、社会保障、就业服务等等，当然近年来各地将基本公共服务的覆盖对象逐步扩大到农业转移人口，情况明显改善。但他们的社会交往还主要局限于老乡圈，与所在城市居民的交往与互动则非常稀缺，他们与城市居民之间存在着难以逾越的社会距离。除此之外，他们在城市的生活还缺失必要的社会支持网和向上流动的机会和通道，他们中的很多人看不清自己的未来。总之，这是一群身在城市、但又与城市居民差异显赫的边缘化群体，农业转移人口在城市的这种生存状态，经常被称为“半城市化”，这群被城镇化大潮裹挟进入城市但尚未融入城市的人的生存状态，本质上是一种典型的非整合状态。

这种非整合状态的产生，一方面来源于城市化的一般动力机制及其内在规律的作用，另一方面也与中国独特的城市化道路及其相关的制度安排直接关联。

在城市化的一般动力机制及其内在规模的驱动下，给一个国家和地区带来的，既有快速的经济发展、人口流动以及社会总财富的急速增长，也有社会分化加速和社会不平等扩大的负面效应。城镇化是一个长期的、具有一定周期性特征的历史过程，一般会经历起步阶段、加速阶段和完成阶段，大致分别对应低于30%、30-70%和70%以上的人口城市化率，其中，带来最大分化和最剧烈震荡的，当属30-70%这一城市化快速发展的区间。在这一区间，工业化在城市不断催生新的就业机会，吸引农村人口大量涌入城市；但在城市的市场化筛选机制下，他们自身的人力资本以及在劳动力市场上的就业竞争力，决定着他们往往只能进入技能要求低工资水平也低的次级劳动力市场，他们虽然能够获得明显高于农业部门的报酬，但其中多数人往往成为城市社会的中低收入阶层，难以进入主流阶层。并且，城市空间也会出现不断扩大的贫民区或贫民窟地带，城市新移民的生存状况恶化。工业化和市场化的共同作用，必然造成财富的巨大悬殊、鲜明的阶层分化和社会隔离为特征的社会不平等，多个形态和状态不同的社会群体不融合但却在同一时空中并存，呈现明显的“社会马赛克”现象。这在城市化的加速阶段往往表现得尤为突出。

中国的城市化道路有其独特的历史、道路模式及其特征。改革开放以前，因为对城市化所导致的各种城市病和社会不平等现象的恐惧，长期执行压制城市化和城市发展的一系列公共政策，其中以户籍制度作为这一系列限制性政策的起点和核心。改革开放以来，对城市化的认知发生巨大改变，充分意识到其历史必然性及其在通向现代化过程中所具有的不可替代的功能。因此，逐步开放城市劳动力市场，吸纳农村劳动力进入城市非农领域就业；农村人口进入城市就业和生活，也已经没有严格的政策限制。但涉及到公共服务的提供，各种排斥性的制度安排和政策框架依然存在。换言之，农村人口进入城市的就业和暂居门槛不断降低，因此吸引了越来越多的农村人口来到城市；但城市中的农村人口要转化为完全享有各项城市权益的市民，需要越过的门槛依然很高。

其中最为刚性的门槛就是户籍制度，这也是中国独特的城镇化道路模式存在的基础性的制度安排。将人口分为农村人口和城市人口两大板块，并设置了若干条从农村户口转为城市户口的政策门槛，是户籍制度的核心。随着改革开放的不断扩大和深入，绝大多数的劳动力市场现在已经充分开放；一切非公共物品的供给基本上由市场提供，与户口性质无关；但由政府提供的公共服务，因为总体上与全体居民的需求相比有很大缺口，因此基本上还是按照先城镇居民、后农村居民、先本地的户籍人口、后异地的非户籍人口的顺序进行供给。所以，目前户籍制度在就业和生活层面的排斥性功能已经基本消失，但在公共服务领域还有较大的作用。

所以如此，与中国的财税制度和基本公共服务供给责任分配有直接关系。自1994年实行分税制以来，税制的基本架构是优先保证中央财政、其次保证省级财政，再次是地级财政，最后才是县级财政。行政等级越高，财政汲取能力越强，县级财政往往因为税源所限，普遍较为薄弱；除了全国百强县之外，县级财政都不宽裕。但中国的基本公共服务，特别是面向广大居民的义务教育、社会保障、公共卫生、医疗保障、就业服务等等，县级政府都是第一责任主体。也就是说，行政级别越低，财政汲取能力越弱，相反其公共服务供给的责任越大。

作为必须依靠自我财力履行公共服务职责的地方政府而言，必然利用各种可能的制度安排控制公共服务的覆盖面，尽可能压缩享受公共服务的居民人数。所以，户籍就成为区别化供给公共服务的最便利的政策工具，这一工具不仅清晰地区隔了城镇人口和农村人口、还区隔了本地居民和异地居民。这样，非本地户籍的居民，要么难以获得所在地的公共服务；要么需要为获得这些公共服务支付额外的费用。对于收入水平较低的农业转移人口而言，这显然是一笔额外的不菲支出；要么满足各地的一组“落户”要求：购买产权房、连续缴纳社保若干年等等门槛条件。并且，以户籍作为资源分配依据的做法经历了数十年的历史沿革，因而具有了天然合法性。这也许可以算作地方政府公司化的另一个表现①。

由此，离开故乡农村、进入城市的农业转移人口就成为一个悬置和边缘化的社会群体。如此规模庞大的社会群体，处于悬置和边缘地位，实际上造成了社会的非整合状态，虽然因为中国的特殊传统、文化源流以及独特的土地制度，这一群体并未与城市社会形成直接和明显的对立和冲突；但与主流群体的疏离以及内在的张力仍然十分明显。因此也成为中国社会再整合必须重点关注的群体。

3 促进农业转移人口市民化和社会再整合的政府责任

由此看来，农业转移人口已经完成了城市化的第一步——“进城”并长期存在于之后，能否继续转化成为权益均等、机会均等的市民，完成其城市化的第二步——“市民化”，无疑是中国城市社会从分化、疏离、区隔走向融合，实现社会再整合的关键。然而，谁应该成为农业转移人口市民化的主要责任主体？其有效机制又是什么？

市民化，笼统地说，是农业转移人口完全融入城市的过程。完全融入，既包含经济层面的就业，更包含社会层面、文化和心理等层面融合与发自内心的认同。有研究者将其细分为“六大融合”，即职业融合、政治融合、民生融合、文化融合、关系融合和身份融合。其实，从社会整合的内在规律看，职业融合、民生融合和身份融合是基础性的，是相对的“快变量”，而关系融合、文化融合和政治融合则是相对的“慢变量”，需要更长的时间，至少是以“世代”为时间单位的。因此，尽管市民化的内涵应该包含这六大融合，但近期能够期待并且应该着力追求的无疑是职业、民生和身份的融合。

在现有的制度框架下，农业转移人口中确实已经有一部分人成功“逆袭”，通过他们自身较高的职业技能和生存能力，完全依赖市场机制，达到了一些城市政府制定的“落户”的门槛条件，从而获得所在城市户籍，实现了三大融合。但对于绝大多数农业转移人口而言，如果仅仅依靠他们自身在市场经济下的奋力攀爬，这三大融合则显得遥不可及。因为这一群体的产生及其在城市中的长期存在，其背后就是市场化改革、城市化浪潮以及城乡二元结构的制度安排三大结构性力量共同塑造而成的。职业融合取决于其就业竞争力，背后是其人力资本水平，而人力资本水平则与其受教育机会密切相关，在城市劳动力市场充分开放的背景下，目前他们依然大量聚集于城市的次级劳动力市场，其根源并非是市场中的“就业歧视”，而主要源于其低下的人力资本水平；而人力资本水平低下则与教育资源的城乡差异和受教育机会不均等密切相关。民生融合主要是指无差异地获得政府提供的各项基本公共服务。身份融合也主要取决于城镇户籍的准入门槛。所以，这三大融合首先需要相关公共政策的取向进行重大调整，从最初的差异化供给取向，转为普惠性均等化的供给取向和具体的政策设计。因此，政府无疑是首要的责任主体。

另外，各国城市化和现代化历程所呈现的经验性规律也显示，政府通过公共政策取向的合理调整，是消减社会不平等、引导社会融合并促进社会整合的关键角色。因为在市场经济体制下，市场自身只能为来自农村的劳动力提供与其就业竞争力相适应的就业机会，并不能天然地帮助他们融入城市，实现理想的社会整合，相反往往会扩大社会的区隔和疏离，强化非整合状态。世界上最早启动并最早完成工业化和城市化进程的英国，通过建立公共住房制度、全民健康保障制度、社会救济制度、全民义务教育制度的实施，全面扩大公共物品的种类范围与覆盖面，消除了城市化早期阶段极为悬殊的阶层分化和大量的底层人口，使绝大多数城市产业工人走出贫困，成为中等收入阶级的，并逐步塑造出一个以中产阶级为主体的社会。当今的现代化国家，虽然具体的公共政策有千差万别，但政府提供基本公共服务的理念和价值取向是一致的，就是尽可能扩大公共物品的类别、建立普惠性的公共服务供给体系，提供让更多的人口成为中等收入阶层的条件。这基本上是一个共性化的社会再整合轨迹。而加拿大记者桑德斯在实地考察了世界许多国家中城市新移民聚居的“落脚城市”后指出：“落脚城市”需要福利导向的政治意志与力量，经济关系的正式化在其中虽然据哟重要地位，却绝不足以构成充分的基础。[2]

总之，市场化改革、城市化浪潮以及城乡二元结构的制度安排三大结构性力量共同塑造了这个独特的社会群体——农业转移人口，同时也造成了这个群体在当今社会中的非整合状态；推动其完全融入城市、成为权益均等和普遍认同的无差异的城市市民，防止城市化进程中社会不平等的扩大以及底层社会的扩大，实现“市民化”，使社会走向新的整合，同样将依赖多元力量的合作，其中国家的坚定支持和着眼于普惠与共享的公共政策则是最为关键的力量。

注释：

①地方政府公司化是斯坦福大学政治系戴慕珍（Jean C.Oi）教授提出的概念，用以解释中国80年代乡镇企业蓬勃发展过程中地方政府的角色。其大致含义是指，地方政府在其所辖的行政区域内，以追求地方发展的快速化以及自身利益的最大化，以各种行政资源的控制和支配为资本，所实施的一系列类似于企业的管理、运营以及相关的行政行为。戴慕珍主要用这一概念解释地方政府积极推动乡镇企业发展的“经营行为”，本人在此将地方政府尽可能压缩其公共服务供给覆盖面的政策选择也视为一种类企业行为，相对于“节流”，是对“地方政府公司化”概念的扩展性使用。详见Jean C. Oi，Rural China Takes Off： Institutional Foundations of Economic Reform，Berkeley： University of California Press，1999.

参考文献：

[1] 郑杭生.社会学概论新修论.北京：中国人民大学出版社，2003：42.

[2]道格·桑德斯.落脚城市，陈信宏译，上海：上海译文出版社，2012：292.

责任编辑：王凌宇