我国人力资源服务市场化现状、问题与对策研究

高亚春 王文静

摘 要演人力资源服务市场化改革不仅有助于加快我国经济社会发展的进程、提高人力资源服务的供给效率和质量，还有益于高效政府的构建和完善。文章梳理总结了我国人力资源服务市场化改革的演变历程，探讨了在当前新形势下政府和市场在人力资源服务中的职能定位，分析了我国人力资源服务业发展现状和市场化发展的特点，针对当前人力资源服务市场化改革的主要问题，提出了相应的对策建议。

关键词？演人力资源服务；市场化改革；服务业态

[中图分类号]F249.212 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）08-0065-08

我国的人力资源服务伴随人力资源配置市场化改革进程而产生并随之发展壮大。大力发展人力资源服务的主要任务就是要通过提升人力资源服务的能力来促进人力资源的开发和优化。人力资源服务的不断发展直接推进人力资源服务业的形成，目前我国的人力资源服务业已经成为服务业中的“朝阳产业”，行业形势良好。我国高度重视人力资源服务能力建设，2013年出台的《关于加快推进人力资源市场整合的意见》明确提出要进一步理顺政府与市场的关系，转变政府职能。按照相关法律及政策文件中关于管办分离、政企分开、事企分开的要求，各地在理顺政府与市场的关系中已经取得了显著成效，并逐步形成了公共就业人才服务机构与经营性人力资源服务机构统筹协调发展的局面。

党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中的基础性作用上升为决定性作用”，明确了未来我国全面深化改革的重点，同时也指明了人力资源服务市场化改革与发展的重点任务。2014年人力资源和社会保障部与国家发改委、财政部联合下发《关于加快发展人力资源服务业的意见》，指出坚持市场主导、需求引领的总方针和原则发展人力资源服务业，提出“要进一步放宽人力资源服务业的市场准入，鼓励社会资本进入人力资源服务领域，逐步将适合社会力量承担的人力资源服务交给社会力量”。我国人力资源服务市场化改革已经成为大势所趋。

一、我国人力资源服务市场化发展的历史沿革

在经济体制演变的过程中，我国人力资源服务的市场化改革也经历了一系列变迁。从新中国成立到改革开放前期，我国实行计划经济体制，人力资源服务在这个时期没有形成一个良好的开端。随着改革开放的逐步深入，逐步建立了社会主义市场经济体制，生产力得到了解放和发展，人力资源服务业实现了较快发展，人力资源服务企业开始出现，龙头的人力资源服务企业初现端倪，并在人力资源配置中发挥了至关重要的作用。随着经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，政府在人力资源服务中角色和职能定位逐渐转化，市场在人力资源服务中的作用逐步增强，具体如图1所示。

（一）新中国成立初期，劳动力计划调配占主导地位

新中国成立初期，失业人员再就业以及技术工人的合理配置引起劳动部门的关注，劳动介绍所自1950年开始兴起，主要开展失业人员登记和统计，以及企业劳动力需求调查、失业人员就业介绍等工作，属于政府提供的公共服务，政府鼓励和支持自谋职业。政务院于1952年成立劳动就业委员会，主要负责劳动就业、劳动力统一调配等工作，首次以政府公共服务的方式来提供人力资源服务，取得了一系列成效。到1958年，城镇就业人口净增1 672万人，城镇失业率由1949年的23.6%下降到5.9%。同时，还注重吸收其他国家的先进经验，引进技术援助，实施劳动合同制改革探索等等。

1953年，我国开始进行社会主义改造，在劳动制度方面建立了以计划调控为主导的劳动制度，这种劳动制度模式是固定用工、八级工资和劳动保险等三位一体的劳动制度，劳动力无法实现自由流动，完全是靠国家的计划调控，劳动介绍所相继撤销，自谋职业受到严格限制，市场化的人力资源服务失去了继续存在的空间。

（二）1978年开始，劳动力就业开启计划与市场双轨运行

党的十一届三中全会召开之后，中国全面开启了改革开放。一批待业青年积极行动，开始尝试自谋职业，劳动服务公司也相继成立。党中央、国务院也适时调整了劳动就业政策，20世纪60年代末到70年代末期间，开展的轰轰烈烈知青上山下乡运动，缓解了城市的就业压力。20世纪70年代末，下乡知青集中返城，就业压力骤增，仅靠劳动部门计划安排招工已经无法满足返城知青的就业需求。1981年，我国对原有的就业调控安排机制进行了相应调整，改革统包统分的计划模式，有效缓解了当时严重的就业矛盾。

国家出台的一系列改革政策使劳动力资源配置逐渐摆脱僵硬的计划模式，开始探索市场配置劳动力。1984年，西安市率先开始劳务市场招聘，开始了市场配置劳动力资源的尝试。之后，全国各地的劳务市场如雨后春笋不断涌现，建立了劳动者和用人单位对接与交流的平台。1986年，劳动合同制的推出，加快了劳动制度改革的步伐，我国开始实行计划与市场双轨制运行的劳动就业制度。

伴随着改革开放政策的实施，党的工作重心转移到经济建设为中心，统包统分的就业体制开始被打破，劳动合同工逐渐增多。人力资源服务在解决返城知青就业、促进部分专业技术人才向体制外流动起到了非常大的作用。1984年是中国现代企业和企业家诞生最多的一年，被称为“中国企业元年”。人力资源服务企业也逐渐增多，1985年广东省友谊国际企业服务有限公司成立，1986年中国四达国际经济技术合作公司成立，1987年中国国际技术智力合作公司成立。

（三）20世纪90年代国企改制，“市场之手”发挥重要作用

20世纪90年代，随着国企改制的深入，大批国有企业走向市场，几千万职工下岗进入劳动力市场，国家鼓励下岗人员再就业，“市场之手”发挥了重要的作用，人力资源服务领域逐步拓展、服务业态不断创新。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济，“市场之手”的重要作用得到进一步确认，市场调节开始在劳动力配置中起重要作用。承担就业指导和职业介绍等责任的机构快速发展，劳动力市场和职业介绍机构的作用进一步凸显。20世纪90年代中后期，逐步建立了“劳动者自主择业，市场调节就业和政府促进就业”三者有机结合的劳动就业模式。

（四）进入21世纪，人力资源服务的市场化改革进程加速

2001年中国加入WTO，改革开放进入与国际接轨的提速期。《境外就业中介管理规定》与《中外合资人才中介机构管理暂行规定》相继发布，外资背景的人力资源服务机构进入中国内地的步伐加快，民营人力资源服务机构规模和市场占有率逐年上升，成为人力资源服务产业形成的主要标志。国家相继出台了一系列政策来培育人力资源服务市场，为人力资源服务市场化改革与发展奠定了坚实的政策基础。

（五）新形势下，人力资源服务的市场化改革将上新台阶

2014年，人力资源社会保障部与国家发改委、财政部联合下发了《关于加快发展人力资源服务业的意见》，提出坚持市场主导、需求引领的总方针和原则，来发展人力资源服务产业。我国将大力推动市场上人力资源服务企业的快速发展，加快人力资源服务市场化改革的步伐，充分发挥市场在人力资源服务中的主导作用。

二、政府与市场在人力资源服务市场化发展中的职能定位探讨

人力资源服务的市场化改革不仅有助于加快我国经济社会发展的进程、提高人力资源服务的供给效率和质量，还有益于高效政府的构建和完善。一方面，人力资源服务市场化把一部分原来归政府承担的职能转移出来让市场经营，从而更大程度地发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府可以将更多的时间和精力专注于应该管理、能够管理和可以管理得好的公共就业人才服务项目。另一方面，人力资源服务市场化又要求政府应当而且必须对市场化进程进行宏观调控。政府可以更加注重于履行社会管理和公共服务职能，对市场上的人力资源服务企业进行规范和调控（见图2）。

（一）政府在人力资源服务市场化改革中的职能定位探讨

人力资源服务市场化的改革过程离不开政府的宏观调控，政府采取宏观调控的目的在于解决市场失灵而产生的问题，或是防止公共部门或私营企业滥用市场力量，从而更好地实现公共服务利益最大化的目标。当然政府的调控行为不是万能的，当政府行为缺失的时候，人力资源服务市场将呈无序的状态；而政府管制过度导致的权力垄断等政府失灵现象又容易产生许多弊端，这种无序和垄断又迫切要求政府做出回应，人力资源服务市场化强调的竞争和高效的理念，促使着政府不断完善其调控行为。

政府在人力资源服务中的主要职责应该是宏观调控。政府在简政放权，彻底打破“审批经济”的同时，应该发挥其监督管理的职能，来弥补市场的缺失。研究认为如下几类人力资源服务需要由政府部门来提供：

第一类是涉及到管理和规划方面的基本公共就业人才服务，比如人力资源供求信息监测和统计、人力资源市场信息平台建设、人力资源服务发展规划等涉及到管理和规划方面的人力资源服务应该由政府部门来完成。这类服务的政策性、公益性比较强、经济效益也不明显，不适合由市场来提供，适合划入公共就业人才服务项目中，由政府部门来提供。

第二类是人事档案管理、社会保障事务代理等政策规定的服务，这类服务不是供求双方主体根据自身需要开展的业务，而是国家政策规定必须要开展的业务，也应该作为公共就业人才服务由政府部门来提供，将其列入公共服务之后，如果政府没有足够的力量来提供，可以通过政府购买服务的方式来提供。

第三类是针对特殊群体的就业帮扶、就业援助等相关的服务项目，比如高校毕业生的就业跟踪服务、残疾人就业服务、农民工就业服务等，这类服务也应该由政府来提供。此类服务一般具有公益性、覆盖广、非盈利性的特征，由政府提供就容易实现全覆盖、无遗漏。相反，市场上的人力资源服务企业则无法实现全覆盖，而且实施的难度也比较大，难以实现盈利。

适合由政府提供的人力资源服务应该具备以下特征：一是公益性；二是较强的政策性；三是非盈利性；四是基础性；五是全局性（即覆盖范围广）。

（二）市场在人力资源服务市场化改革中的职能定位探讨

随着探索适合我国国情的人力资源服务市场化改革的逐步深入，市场机制这只“看不见的手”发挥着越来越重要的作用。市场的职责主要是配置资源，配置原则需要根据各个主体在市场上的运行规则来确定。在人力资源服务中，适合由市场提供的服务应该是可以由市场来自主决定的服务，比如人才招聘、职业指导、人力资源培训、人才测评、劳务派遣、高级人才寻访（猎头）、人力资源外包服务、管理咨询、管理软件服务等都可以作为经营性服务由市场上的人力资源服务企业来提供。适合由市场提供的人力资源服务具备以下特征：一是自主性；二是竞争性；三是盈利性。

由于我国人力资源服务还处于市场化改革和发展的初期阶段，人力资源服务的市场化运作还不成熟，因此仍然需要有培育市场的过程。在培育市场的过程中，政府与市场上的人力资源服务企业应保持良好的关系，形成公共就业人才服务与市场化人力资源服务统筹协调、互为补充的多元化、多层次服务格局。

三、人力资源服务业发展现状分析

根据前期研究和大量实地调研的情况来看，人力资源服务业发展现状和市场化发展的特点主要包括以下几方面：

（一）全行业的发展现状分析

1.机构总量及分布

近年来，我国人力资源服务业得到快速发展，截止到2014年底，全国共设立各类人力资源服务机构2.5万家，从业人员达40.67万人。从服务机构构成类别上看，县级以上地方政府人力资源社会保障部门（含其他行业管理部门）共设立公共就业和人才服务机构7 332家，占人力资源服务机构总量的29.1%；国有性质的人力资源服务企业1 352家，占5.4%；民营性质的人力资源服务企业1.6万家，占61.6%；外资及港澳台资性质的服务企业224家，占0.9%，民办非企业等其他性质的人力资源服务机构760家，占3.0%。

目前人力资源服务机构中民营人力资源服务机构数量最多，国有性质的人力资源服务企业数量也较多，外资、港澳台资性质的人力资源服务企业数量最少。全国人力资源服务机构中，市场上经营性人力资源服务机构数量已经占据了绝大部分比例（67.90%）。从服务机构的地区分布来看，东部地区人力资源服务机构12 854家，占人力资源服务机构总量的51%；中部地区人力资源服务机构4 410家，占17.5%；西部地区人力资源服务机构5 827家，占比23%；东北地区人力资源服务机构2 135家，占8.5%。

2.从业人员特征及分布

由从业人员地区分布来看，东部地区219 404人，占比58.4%；中部地区90 428人，占比22.2%；西部地区78 807人，占比19.4%。我国人力资源服务业从业人员在地区分布上呈现明显的集聚现象，超过一半的从业人员集中在东部地区。由从业人员的学历分布情况来看，人力资源服务业的从业人员学历集中在大专及以下。从业人员中取得从业资格证的有123 778人，占比30.4%。

3.经营情况与提供服务总量及分布

从经营和发展情况看，2014年全行业营业总收入8 058亿元（含服务外包等业务的代收代付部分6 142亿元），比2013年增长16%。从提供服务的情况来看，2014年，全国各类人力资源服务机构共服务各类人员48 895万人次，比2013年增长12.5%。从地区分布来看，东部地区各类人力资源服务机构登记求职和要求提供流动服务的人员19 284万人次，占总量的78.6%；中部地区1 781万人次，占总量的7.3%；西部地区2 611万人次，占总量的10.6%；东北地区863万人次，占总量的3.5%。2014年，全国各类人力资源服务机构共帮助11 652万人次实现就业和流动，比2013年增长14.6%。

2014年，全国各类人力资源服务机构通过网络发布岗位招聘信息20 595万条，发布求职信息41 510万条。举办培训班25万次，比2013年增加21%；培训人员1 048万人，比2013年增长0.9%。服务机构为32.6万家用人单位提供了劳务派遣服务，比2013年减少3.1%；派遣人员933万人，比2013年减少13.6%；登记要求派遣人员614万人，比2013年减少2.8%。各类人力资源服务机构共为186万家用人单位提供人力资源管理咨询服务，比2013年增长11.4%；为49万家用人单位提供人力资源外包服务，比2013年增长12.7%。高级人才寻访（猎头）服务成功推举选聘各类高级人才87万人，比2013年增长9.7%。

业态丰富是人力资源服务业的重要特征之一，根据在深圳、济南、潍坊、成都、广州、珠海等城市61家人力资源服务企业的调研数据发现，国有企业的营业收入主要来自劳务派遣服务，猎头服务也是其主要的收入来源之一；外资企业的营业收入主要来源于劳务承揽，部分来自人事代理、管理咨询这两项比较高端的人力资源服务；民营企业的营业收入主要来自劳务派遣，招聘服务与职业介绍在其全部业务类型中也占有一席之地。

（二）人力资源服务市场化发展的特点分析

1.市场主体日益多元化

我国的国情决定了人力资源服务在初期发展阶段是政府主导、自上而下的发展模式，随着市场经济的日益成熟，人力资源服务行业以政府为主逐步转变为以企业为主体。目前，人力资源服务行业的机构性质主要包括政府所属公益性机构、国有性质的人力资源服务企业、民营性质的人力资源服务企业、外资及港澳台资性质的人力资源服务企业。

经营性人力资源服务机构的发展和壮大是人力资源服务市场化改革的重要保障。经营性人力资源服务机构以营利为目的，包括国有、民营、外资、港澳台资、合资性质的人力资源服务机构。从全国的情况来看，民营人力资源服务机构越来越多，已经占到了61.6%的比例，成为市场上人力资源服务机构的主体。 国有性质、外资、港澳台资性质的人力资源服务企业数量较少。

2.新兴和高端业态发展十分迅速

人力资源服务一般可分为高端、中端、低端三级服务，高端人力资源服务以配置国际化高端人才为主，其市场主体是高端人才中介服务机构，主要是国际知名的猎头公司，这些服务机构自身就建立起了高端人才数据库，实现了人力资源服务产业与人才市场的高度融合，在这一层面上，“市场即产业，产业即市场”。中端人力资源服务主要面向各行各业各类人才，在我国主要是通过政府相关人力资源部门、高校举办各种形式的招聘会，以及社会人才中介公司，如前程无忧（51job）等，完成人力资源配置服务。在这一层面上，市场与产业紧密联系互动，线上线下形式丰富。低端人力资源服务主要是面向农民工以及各行各业大量的非技术工等，主要是通过公益性的各类人才服务机构举办定期或不定期专场招聘会，以及大量分布在街镇的劳务中介等，实现劳务资源配置，这一层面已经发展的比较成熟。

新兴业态和高端业态是人力资源服务市场化改革的重要发力点。在当前数字革命和网络信息化浪潮的推动下，人力资源服务产品发展也越来越成熟，在服务内容和形式等方面也有许多进步和创新。新兴和高端人力资源服务业态发展相对迅猛，表现较为突出，逐步成为人力资源服务业发展中的主要业务。如高级人才寻访（猎头）、人力资源管理咨询等新兴业务增长幅度普遍较大，不仅迅速成为人力资源服务行业新的增长点，甚至成为某些服务机构的主要利润来源。相对而言，人事代理、人才培训等传统人力资源服务项目的发展则相对较为平稳。

根据在深圳、济南、潍坊、成都、广州、珠海等城市61家人力资源服务企业的调研数据发现，当前开展管理咨询、猎头服务等高端业态的企业比例已经颇具规模，分别达到39.34%与22.95%，已经达到甚至超过传统业态中的现场招聘、网络招聘、职业介绍。劳务派遣仍体现出较大优势，开展此项业务的企业达到63.93%（见图3）。

3.人力资源服务龙头企业在市场上的份额增长迅速

知名的人力资源服务龙头企业，对行业发展起到了较好的示范带动作用，市场份额迅速增长，服务水平和服务能力、服务规模在全国人力资源服务行业中处于领先地位。在全国层面，权威人力资源管理网站HRoot发布的全球人力资源服务企业TOP50榜单中，中国的中智与前程无忧（51job）两家企业连续六年榜上有名，且中智公司一直位列前十。

在地区层面，广州市的南方人才、前程无忧（51job）等知名人力资源服务品牌企业，对行业发展起到了较好的示范带动作用。其中，南方人才市场自1995年成立起就肩负起区域人才交流、人事人才服务的重任，立足珠江三角洲，辐射全国，一直是华南地区发展规模最大、行业领域最权威、服务业务种类最多的人力资源服务机构，其市场份额迅速增长，服务水平、服务能力和服务规模在全国人力资源服务行业中处于领先地位。

4.人力资源服务国际化发展趋势日益明显

一大批跨国大型人力资源服务企业通过并购、投资、入股等方式进入到中国的人力资源市场，加快了人力资源服务行业国际化的步伐。随着国际经济合作交流的不断深入，人力资源服务的大规模走出去与高水平引进来将同步发生，服务领域也将实现跨域跨界发展。国外人力资源服务巨头进入中国将有利于国内外资源有效整合，真正为中国人才的国际化流动和发展带来动力，对于推动中国人力资源服务行业的国际化和专业化具有重要意义。

5.人力资源服务企业正积极适应“新常态”

在经济新常态的环境下，人力资源服务企业的运营模式和服务模式也在逐渐发生变化，客户也拥有更多的选择权，人力资源服务产业的边界不断被打破，新的商业模式和竞争态势正在改变市场格局。以现代科技、信息技术为基础的物联网已经初步形成覆盖物联网感知制造业、通信业和服务业的完整产业链，发展出了新的盈利模式。人力资源服务业也正在积极抓住信息技术带来的技术机会，尽快利用信息化技术改造企业，积极布局，强调内外平衡，把握发展的主动权。

6.区域之间的市场化程度差异明显

在我国东部沿海经济发达地区，人力资源服务业已经基本完成市场化改革，市场在人力资源服务中的主导作用已经较为明显，而中西部贫困地区市场的力量很弱，劳动力很难通过市场的作用获得高质量、稳定的就业服务。发达地区以广州市为例，人力资源服务供求主体已基本到位，市场在人力资源服务中的主导作用已经基本确立，人力资源服务机构共910家，营业总收入达300亿元，共服务5 473万人次，对广州经济发展、高端人才开发引进的贡献初步显现。贫困地区以瑞金市为例，瑞金市劳务派遣机构只有4家，职业培训机构5家，民营人力资源服务企业难以生存和发展。

四、人力资源服务市场化发展存在的主要问题分析

总体而言，我国人力资源服务的市场化改革起步较晚，行业发展正面临转型期，市场化发展的总体水平仍然较低。研究发现，人力资源服务市场化改革存在的问题主要包括以下几方面：

（一）支持行业市场化发展的政策和法规尚不完善

在政策法规层面，我国还没有出台具体的措施和细则来支持人力资源服务行业的发展，致使许多企业或持观望态度举步不前，或铤而走险采用高风险的模式继续运营，这不论对于市场还是整个行业发展来说都非常不利。

调研了解到，市场运行中出现了“法无禁止即可行”，政府行政监管中出现“法无授权即不可行”的尴尬情形。比如，现行法律条款主要是规定了职业介绍和人才介绍业务，没有规定市场上现行的代缴社保、代发工资、薪酬管理等服务项目，使得规范经营的服务机构不能增加上述项目；同时，又让部分服务机构为追求短期利润“钻了空子”，没有健全的法律法规条款来规范，“假外包，真派遣”，代理个人社保业务等乱象，扰乱了市场秩序。

（二）市场规模偏小，许多企业的市场竞争力较弱

由于我国人力资源服务的市场化、产业化起步较晚，虽然市场上已经形成了一些具备一定规模和影响力的人力资源服务机构，但这些机构在最近这些年才实现快速发展，尚没有形成规模效应。许多企业的服务能力偏弱、经济效益偏低、市场竞争力也相对较弱。

调研发现，一些地区很多人力资源服务机构“规模比较小、大部分是夫妻档和兄弟档”，难以适应日趋激烈的市场竞争。根据访谈了解到，一些城市人力资源服务行业的整体规模较小，无法满足人力资源服务日益增长的需求。

人力资源服务市场的分割现象是阻碍市场规模扩大、竞争力提升的障碍。调研发现，一些地区人力资源服务市场存在严重制度分割，限制了人力资源的合理流动。目前，许多地区的人才市场和劳动力市场分别执行不同的条例和办法，准入门槛、业务范围、服务对象等各不相同。市场法规的不统一，不利于人力资源市场的秩序维护和可持续发展。

（三）从业人员素质参差不齐，专业人才缺乏

目前，人力资源服务行业的专业型、复合型人才较少，尤其是高层次专业人才较为缺乏，很难培育并建立起优秀的人力资源服务运营和管理团队，导致整个人力资源服务行业创新能力不足。目前人力资源服务机构的从业人员大多未经过正规的统一培训，还是粗放式服务，在一般层次上运转，从业人员的理论水平、专业素质和社会适应能力亟待提高。人力资源服务企业为了追求利益，把主要精力放在拓展业务上，忽视了内部工作人员的管理和学习，使自身业务发展、规范服务方面受到影响。

许多地区人力资源服务行业的从业人员结构失衡、年龄偏大，严重影响到该行业的健康可持续发展，无法在市场竞争中处于有利地位。从实地调研了解的情况看，人力资源服务行业的从业人员整体素质偏低、专业化水平低是制约人力资源服务业发展的一项重大因素，专业化水平低的根源之一在于人力资源服务行业人才匮乏，薪资福利等缺乏吸引力。

（四）“营改增”对企业的影响较大，有些企业税负不降反增

尽管政府部门已经出台了扶持人力资源服务企业发展的政策，但尚缺乏专项资金的投入。人力资源服务业作为轻资产的行业，没有高价值的固定资产或抵押资产，导致缺乏相应的融资渠道。2013年，我国出台的一项最重要的结构性减税举措，就是扩大“营改增”试点。2014年12月，人力资源社会保障部、国家发改委、财政部联合下发的《关于加快发展人力资源服务业的意见》也支持推行“营改增”政策。但是从前期调研情况来看，人力资源服务企业在服务过程中最主要的成本是人力资源成本，而没有直接的采购进销成本，无法进行“进项税”抵扣，所以对人力资源服务企业来说，并没有明显的税收优惠。

（五）社会对该行业缺乏认知，行业价值被低估

受劳务派遣用工在市场上的一些负面影响，以及部分小型公司的不规范作业，对整个行业的口碑产生了一定影响，导致整个社会对人力资源服务业产生了一些负面的认知和偏见，该行业的真正价值被低估。具体表现为，行业内一些低资质的企业从事人力资源服务，服务态度与质量差，专业水平低，引起用人单位与劳动者的不满。这种情况将导致需求者对人力资源服务产生误解，最终严重影响人力资源服务企业的发展。另外，市场上人力资源服务企业良莠不齐，也会加大用人单位与劳动者的选择成本，造成资源浪费。

（六）高端服务的供给能力弱，结构性矛盾突出

我国人力资源服务业的业态结构不合理，同质化严重，低端业态扎堆现象较多，高端业态的供给能力较弱，难以满足客户中、高端服务需求。许多地区的人力资源服务机构中，能够提供高端服务的服务机构数量很少，专业性程度也不高。从座谈及访谈了解到的情况来看，很多人力资源服务机构从事低端人力资源服务，各个机构之间的同质化程度也比较高，而相对高端的服务机构尚缺失。另外，人力资源服务产品的内容、层次相对低端，技术含量和附加值比较低，而且大部分服务机构不具备研发创新能力，特别是本土的人力资源服务机构基本上没有专门的研发部门和人员，也极少有专项的研发投入，因此几乎难以提供高端的、差异化的、个性化的、创新性的优质服务。

对于人力资源服务企业来说，没有技术、资金、品牌和规模等优势，就很难获得持久的发展。近年来，中低端人力资源服务市场的竞争日趋激烈，人力资源服务机构能否顺应时代潮流，积极转型升级、适时向集约型发展方式转变，将是决定其在市场上竞争成败的关键因素之一。

五、人力资源服务市场化发展的对策建议

（一）强化政府的监督管理职能，健全行业相配套的政策法规

人力资源服务市场化改革过程中，必须建设法治政府和服务型政府。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，这是我国推进人力资源服务法制化进程的重要机遇。因此，在依法治国的重大机遇下，要尽快健全人力资源服务行业相配套的政策法规，依法对人力资源服务机构进行监管。一方面，政府部门应当积极推进人力资源服务机构信用体系建设，遵守政策法规、履行承诺、执行标准和规范以及社会投诉和监管部门奖惩等措施。要组织开展清理整顿市场专项行动，打击非法中介，综合采用信用记录、警示告诫、公开曝光、行政处罚、行业准入等政策措施，严肃处理各类违法违规行为，为人力资源服务业发展提供良好的市场运行环境。另一方面，政府有关部门应当完善服务体系，优化服务质量。例如，规范人力资源市场相关行政许可事项，逐步从重审批向重服务转变。

（二）提升服务能力，扩大行业规模，增强市场活力

目前，我国人力资源服务业的服务能力和服务效率有待于进一步提升。在国家鼓励政策的指引下，人力资源服务业正式纳入国家服务经济体系，随着产业引导、政策扶持和环境营造等的不断优化，我国人力资源服务业仍然具有很大的发展空间，行业规模将继续保持稳步增长态势。为了应对这一趋势，人力资源服务企业要在国家有利的政策形势下，根据市场需求，提供满足市场需要的多样化、专业化产品，提升企业产品在市场上的竞争力。

此外，人力资源服务业要实现集群化发展，还应当在有条件的地方加快建立和发展人力资源服务产业园区，形成集聚的人力资源服务产业，进一步拓展人力资源服务业态，孵化并培育人力资源服务企业，优化人力资源服务产业发展环境。

（三）提高从业人员的素质，构建多元化的人才智力体系

从业人员的职业素质和能力是人力资源市场服务水平的重要载体，要全面提升从业人员素质，多渠道引进优秀人才，多层次培养人才，构建多元化的人才支撑体系，为人力资源服务业发展提供智力支持。一方面，要加强人才培养和人员培训工作，实施好人力资源服务从业人员培训、高级管理人才研修培训工程，多层次、多渠道培养和引进人力资源服务业所需人才。另一方面，要将诚信教育纳入从业人员日常培训内容，采取集中教学、现场示范、案例剖析等多种形式，开展从业人员诚信教育活动，鼓励服务机构自行开展从业人员诚信教育培训，进一步增强服务机构和从业人员的法律意识、责任意识、诚信意识。

（四）多渠道筹措发展资金，加大行业专项资金投入力度

要针对人力资源服务行业轻资产的行业特征，开通有效的融资渠道，通过改善人力资源服务企业的投融资环境，积极引导各类创业风险投资机构和信用担保机构积极扶持人力资源服务企业发展。人力资源服务机构中的小微企业多，由于自身缺陷和外部环境多种因素，会有融资难的问题，这也是制约小微企业发展的“瓶颈”。把握人力资源服务企业的这一特点，从改善投融资环境入手，就可以为人力资源服务业持续提供发展助力。在财政税收方面，要制订行之有效的优惠政策，避免出现重复征税的问题，切实减少企业负担，为人力资源服务企业在市场中更好地运作和发展保驾护航。

（五）推进服务机构的诚信体系建设，提升公众的认知度

为完善市场规则、降低市场门槛、激发市场活力，需要推进人力资源服务机构诚信体系建设，探索建立服务机构信用等级评价体系。首先，要有效利用信息宣传手段，加强人力资源服务业在市场上的舆论监督。政府及相关部门应当充分利用多媒体形式对人力资源服务机构的诚信服务典型进行广泛宣传，协助人力资源服务机构建立社会监督体制。其次，要定期对人力资源服务机构的服务信用水平、服务能力和服务绩效进行综合考评。对评选确定为诚信人力资源服务机构的，由创业扶持资金给予适当激励。

在访谈过程中，一些人力资源服务企业负责人建议，国家在建立人力资源服务机构信用等级评价体系时，要从安全性、专业性以及企业的规模和发展情况等角度综合考虑，在人力资源服务项目竞标过程中，不应该以企业性质是民营还是国有为判断标准，而应该以企业的信用等级作为判断的标准。

（六）提升高端服务的供给能力，有效抵御国外企业冲击

面对来自国外竞争对手的强烈竞争压力，我们需要思考有效应对策略。国外的人力资源服务企业一般拥有雄厚的资本，以及丰富的实践经验。本土的人力资源服务企业必须认清自身优势及努力方向。国内人力资源服务企业扎根于本土，对于本土的市场需求有着更深刻的了解，能够提供更符合实际需求的人力资源服务。因此，笔者建议，我国要构建结构合理、门类齐全、竞争力强的人力资源服务体系，提升高端服务的供给能力，有效抵御国外人力资源服务企业的冲击和挑战。