行政事业单位国有资产管理研究文献述评

孙超

[摘 要] 运用文献研究法，对国内外行政事业单位国有资产管理方面的研究观点、研究方法及研究视角等内容进行系统梳理。国外学者的研究视角多集中在影响公共资产管理水平因素的探索、管理模式的创新以及通过案例与建立模型分析公共资产管理。但实践性较弱，且研究对象与视角均较为宏观，对解决实践领域中的具体问题不具可操作性。国内学者的研究集中于问题与对策、资产管理模式、资产的配置、资产管理与内部控制及资产管理绩效评价等方面，且多针对现状和问题的分析，提出相应的对策建议。国内学者相关的研究更加注重实践中具体问题的解决对策。但一些研究成果欠缺理论依据，大多是对国家政策法规的解读与延伸拓展，有关研究的实践意义较强而理论基础相对薄弱。

[关键词] 行政事业单位;国有资产管理;文献述评

[中图分类号] F235.1[文献标识码] B

一、引言

2016年，财政部发布《行政事业单位资产清查核实管理办法》、《关于开展2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的通知》，确定于今年1-10月在全国范围内开展行政事业单位国有资产清查工作。通过清查，可以明确行政事业单位国有资产存量，有利于强化管理基础，加强行政事业单位国有资产管理;有利于明确行政事业单位阶段性资产增量，有利于实现资产动态管理;有利于了解国有资产结构比重，为实行资产分类管理提供助力。同时，开展国有资产清查能够从资产的总量、增量、结构等多方面反映公共部门财政情况，为实现行政事业单位科学化、精细化管理奠定基础。

论文通过对国内外学者关于行政事业单位国有资产管理研究成果的梳理，列出若干有代表性的研究视角与研究观点，指出它们的现实意义和理论不足，形成文献评述，以展现截至当前，国内外关于行政事业单位国有资产管理研究的现状。

需要说明的是，国外并没有“行政事业单位国有资产”这一提法，在诸多文献中多称之为公共资产（public assets）、政府资产（government assets）、国家资产（national assets）。且国内外对于公共部门的名称界定存在较大差异，鉴于国内外研究客体口径不一等因素限制，故本文着重于国内研究成果，仅对国外部分做简要述评。

二、国外文献综述

为了解国外研究文献的总体情况，本文分别以public assets、government assets、national assets为主题词，利用中国知网（www.cnki.net）进行文献检索，其中2006至2016十多年间，共涉及期刊论文144篇。在这些已发表的研究成果中，研究焦点集中于发展中国家公共资产管理模式选择、政治商业周期对转型经济中公共资产私有化的影响以及公司合作伙伴关系下的公共资产管理模型构建等。具有代表性的观点，如：

Endrit Lami，  Drini Imami，  Holger Kachelein（2015）通过分析选举对转型经济中公共资产私有化的影响，深入研究了政治商业周期这一现象。他们假设，企业私有化的机会主义发生于临近下届选举之时，为了融通资金，填补更高的公共支出，以取悦选民和增加再次当选的机会，特别是当他们的借款能力由高公共负债所约束。他们认为阿尔巴尼亚正处于转型期，是一个相对高公共负债的小型开放经济体。他们发现，在选举前，私有化收入显著增加。尽管在结构性改革的背景下经常被大肆渲染，但在选举时公共资产私有化最可能是实现公共利益的一个次优选择。[1]

Hasina Rasolonjatovo， Evelyne Lande， Victor Harison（2015），研究了发展中国家马达加斯加的公共资产管理并认为，目前很少有关于发展中国家资产管理的相关研究。他们通过案例分析，得出结论：着眼于资产收益方面的西方资产管理模式并不适用于发展中国家和地区。[2]

Benedet to Manganelli， Francesco Tajani（2014）提出了一种在公私合作伙伴关系下的公共资产管理模型，该模型可应用于不动产管理。模型结果表明私人投资者可以减少业务风险，降低投资所需的财政支出，易获银行信贷的支持。还表明，在公共管理方面，资产管理成本降低，同时伴随着公共资产保护需求的增多。他们认为，该方面需求可以给当地社区公共资产附加一个较高的文化和历史价值。[3]

Muhammad Hasbi Hanis， Bambang Trigunarsyah， Connie Susilawati（2011）介绍了印度尼西亚当地政府在采用公共资产管理框架时所面临的挑战。这些挑战是：没有一个制度和法律框架，以支持资产管理应用程序;公共资产的非营利原则，涉及公共资产的多个司法管辖区与管理过程;地方政府目标的复杂性;管理公共财产的非可用性;人力资源的有限性。他们还探讨了地方政府采取和实施公共资产管理框架的实用度。该文的独创性在于印度尼西亚政府的政策制定者，学者和资产管理从业者可建立一个公共资产管理框架，从而高效和有组织的提升公共服务质量。这项研究还有一个潜在的应用，即其可应用于其他发展中国家。[4]

（2009）探讨了公共资产管理的目的是维护国家财富。他们通过借鉴发达国家通过设立公共投资基金（即主权财富基金）来管理他们的公共资产这一经验，认为私人投资者和公共资产是“可管理的”。同时他们还论述了公共财产的保管方式与使用规则，分析了有效的公共资产管理的先决条件。[5]

三、国内文献综述

（一）从问题与对策角度研究行政事业单位国有资产管理

陈兵华（2013），首先指出行政事业单位国有资产管理体制的具体内容。分别介绍了行政单位与事业单位资产管理原则，又对行政事业单位国有资产的概念和资产范围进行了界定。进一步提出行政事业单位国有资产存在着账实不符、大量闲置、购置随意、处置不当等问题。针对上述问题提出了解决对策，包括强化管理人员责任意识、定期举行资产管理培训、优化管理手段以及加强信息化建设等。[6]

刘株彬、张鸿超、马守凤（2014），认为造成当前国有资产管理问题的原因主要在于管理者定位不清，模糊了所有权与使用权的界限。在管理角度上，重价值管理轻实物管理。资产使用效率低，重复购置现象严重。特别指出，内部审计监督不利也是问题的重要成因。为此，他们提出了相应的建议措施，包括制度构建系统化、资产管理动态化、资产处置透明化。[7]

赵建勋（2015），认为资产管理存在着外部监管不力、资产管理职责不明确，财务管理的不规范造成资产账实不符，管理意识薄弱、管理人员专业素质低下等问题。基于此，分别通过内部因素与外部因素两方面对问题的成因进行分析。最后，提出应该规范财务管理、强化内部约束，强化固定资产日常管理，推进国有资产管理信息化建设，加强国有资产有偿使用和处置收入管理等政策建议。[8]

（二）从管理模式角度研究行政事业单位国有资产管理

宗庆华、王少娟（2010），对《行政单位国有资产管理暂行办法》与《事业单位国有资产管理暂行办法》在全国范围内实施后，国有资产管理改革实施效果进行分析，认为我们初步建立了管理体系、明确了管理责任，开展了资产清查、摸清了家底，加强了资产管理信息化建设、实现了资产动态管理，资产管理已突见成效。他认为可以建立主要资产集中管理模式，搭建产权交易平台、资产评估平台，建设公务仓实物库、固定资产绩效考评指标库。资产处置公示办法要公示、国有资产要折旧、国有资产管理引入绩效评价办法、资产管理效果问责机制等，以创新行政事业单位国有资产管理模式。[9]

张月玲、陈红丽（2010），在介绍国外公共资产管理模式的基础上，对《行政单位国有资产管理暂行办法》与《事业单位国有资产管理暂行办法》的实施效果进行简要评述，随后从管理体制建设、管理手段优化与管理制度确立三个方面对构建行政事业单位国有资产管理模式进行分析。[10]

李平（2014），认为行政事业单位国有资产管理模式改革应该遵循以下原则。所有权与使用权相分离，资产管理与预算管理相结合、价值管理与实物管理相结合，计划配置与市场配置相结合，不动产集中统一管理，防止过度商业化运作，检查、审批和监管相结合。[11]

（三）从绩效管理与绩效评价角度研究行政事业单位国有资产管理

财政部行政法司课题组（2009），认为行政单位开展资产绩效评价工作是资产管理科学化、精细化的内在要求，也是实现预算资金后续使用成果跟踪评价的重要手段。同时，理顺了行政单位资产绩效评价所应遵循的思路。特别强调行政手段、外部评价和过程评价作用的发挥。他们认为，在构建绩效评价体系时，应关注绩效评价标准适当宽松，绩效评价对象重点选择等问题。并给出了兴证资产绩效评价的组织流程和实施流程。在指标设计中，除介绍指标设计的原则和方法外，还介绍了资产绩效评价的具体指标，但只局限于指标的名称、范围，并未对指标的具体应用做详细阐述。[12]

赵爱玲、潘姝（2012），认为获得有效资产管理绩效评价结果的前提是明晰的产权主体。她们认为，研究国有资产管理绩效评价，有利于提升国有资产管理效率，有利于降低行政成本，有利于公平分配社会资源，有利于稳固政权基础，有利于落实国有资产监管责任。在借鉴国企绩效评价体系并运用模糊层次分析法基础上，对甘肃省行政事业单位国有资产管理绩效评价进行实证研究。在研究中，首先介绍了在借鉴企业绩效评价体系时，遇到的难点和障碍，进而说明了运用模糊层次分析法的必要性，随后给出运用模糊层次分析法的过程图。其次，从目标、标准、措施三个层次对指标进行构建并运用yaAHP软件设计出绩效评价结构图，接着对绩效评价指标体系进行实证分析。最后，通过对绩效评价结果的分析，认为该地区应从制定分类管理办法和鼓励各单位、部门经营积极性两方面优化行政事业单位国有资产管理。[13]

孙世强、张少茹（2014），主要从行政事业资产的内涵、管理制度及运行机制对日本行政事业资产管理的使用与管理绩效进行系统分析。在资产运行绩效评价制度中，对行政事业资产绩效的概念、评价主体、评价内容、评价效果进行详细分析。他们认为，社会总体意识是满足公共服务总体需求的前提下，资产规模最小化。随后又运用案例分析法，展示了日本京都市左京区政府资产绩效管理产生的良好效果。[14]

谭静（2015），认为在设计评价指标时，应区分行政性与事业性两类资产进行设计，同时需要分层次进行指标构建，他们设计了资产保障水平、资产管理能力、资产运行效率及资产管理效果等四个一级指标，并对各级指标的内涵及赋值标准予以详细论述。在此基础上，设计出指标体系框架，其中包含指标名称、计算公式、权重、样本值、标准值、评价分等内容。并运用层次分析法确定一、二级指标的权重，运用专家意见法对三级指标权重加以确定。随后，明确了可量化以及难以量化指标信息的获取方式，并说明了最终绩效得分的计算方法。最后，对绩效评价报告的撰写进行论述。[15]

另外，还有张彤（2011），认为国有资产配置标准的制定有利于提高资产管理工作水平，有利于平衡单位之间资产使用的不平衡，有利于促进财政精细化、科学化管理，有利于资源节约型政府的建设。分别从办公用房、公车使用、通用办公设备以及专用型国有资产等四个方面对目前国有资产配置标准建设现状进行分析。并指出在建设配置标准时，必须注意以下几个问题：相关数据的清查与统计、区分行政单位与事业单位分别制定标准、配置标准应体现适应性与可行性原则、对配置标准的制定实行动态管理。[16]陈艳利（2014），基于《行政事业单位内部控制规范（试行）》（2012）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（2006）及《关于推进事业单位分类改革的指导意见》。以内部控制五要素和资产管理十层次设计问卷，并对行政类、公益类、营利类等三类事业单位进行调查。通过对事业单位内部控制和资产管理现状的分析，指出事业单位资产管理存在的问题。尤其是公益类事业单位的特殊问题：资产管理目标不明确、资产使用浪费现象多发、资产定期清查主动性弱、资产处置流程不透明、资产日常管理制度不适用以及资产管理内部监督机制不健全等六方面的问题。随后，针对行政类事业单位和公益类事业单位分别设计了层次较为清晰、内容较为全面的国有资产管理模式，并提出了该模式实现的路径。[17]

四、文献研究简评

由上述可知，国外学者有关公共资产管理研究的主要视角多集中在影响公共资产管理水平因素的探索、管理模式的创新以及通过案例与建立模型分析公共资产管理。但相关研究的实践性较弱，且研究对象与视角均较为宏观，业务层面的可操作性存在一定的不足，对解决实践领域中的具体问题不具可操作性。

国内学者有关行政事业单位国有资产管理的研究主要集中于问题与对策、资产管理模式、资产的配置、资产管理与内部控制及资产管理绩效评价等五个方面，且多针对现状和问题的分析，提出相应的对策建议。可见，国内学者相关的研究更加注重实践中具体问题的解决对策。而且，国内一些研究成果欠缺理论依据，大多是对国家政策法规的解读与延伸拓展，有关研究的实践意义较强而理论基础相对薄弱。

[参 考 文 献]

[1]Endrit Lami，  Drini Imami，  Holger Kachelein.Fuelling political fiscal cycles by opportunistic privatization in transition economies： The case of Albania [J]. Economic Systems， 2015，Vol.10 （1）：001

[2]Hasina Rasolonjatovo、Evelyne Lande、Victor Harison.Active asset management： feasibility in Malagasy municipalities[J]. Public Money & Management， 2015， Vol.35 （6）：417-422

[3]Benedetto Manganelli、Francesco Tajani.Optimized management for the development of extraordinary public properties[J]. Journal of Property Investment & Finance， 2014， Vol.32 （2）：187-201

[4]Muhammad Hasbi Hanis、Bambang Trigunarsyah、Connie Susilawati.The application of public asset management in Indonesian local government：A case study in South Sulawesi province[J]. Journal of Corporate Real Estate， 2011， Vol.13 （1）

[5]Mihaela 、Mustafa 、Gorana Roje.From Accountable Government to Public Asset Management Reform and Welfare[J]. Economic Trends and Economic Policy， 2009， Vol.18 （117）

[6]陈兵华.行政事业单位国有固定资产管理存在的问题与对策[J].经济研究参考，2013（9）：137-138

[7]刘株彬，张鸿超，马守凤.浅谈行政事业单位国有资产管理存在的问题及应对措施[J].行政事业资产与财务，2014（2）：18-20

[8]赵建勋.行政事业单位固定资产管理问题探析[J].行政事业资产与财务，2015（1）：8-9

[9]宗庆华，王少娟.创新行政事业单位国有资产管理模式的探讨[J].行政事业资产与财务，2010（1）：15-19

[10]张月玲，陈红丽.行政事业单位资产管理模式构建[J].财会通讯，2011（1）：148-150

[11]李平.论行政事业单位国有资产管理改革十大原则[J].地方财政研究，2014（12）：37-40，45

[12]财政部行政政法司课题组.行政单位国有资产绩效评价思路和体系构建[J].中国财政，2009（22）：31-33

[13]赵爱玲，潘姝.行政事业单位国有资产管理绩效评价实证研究—以甘肃省为例[J].甘肃社会科学，2012（2）：232-235

[14]孙世强，张少茹.日本行政事业资产管理经验及启示[J].现代日本经济，2014（2）：9-17

[15]谭静，李艳芝.行政事业性国有资产管理绩效评价指标体系设计[J].经济研究参考，2015（33）：25-40

[16]张彤.浅议制定行政事业单位国有资产配置标准有关问题[J].经济师，2011（2）：79-83

[17]陈艳利，张丽娜，孟悦.基于内部控制的事业单位资产管理模式[J].财政研究，2014（6）：40-43

[责任编辑：王凤娟]