关于加大耕地保护力度的思考

袁誉登

摘   要：耕地是我们赖以生存和发展的基础，是不可再生的宝贵资源。坚守18亿亩耕地红线事关国家粮食安全，事关社会稳定。本文以湖北省公安县为例，简述耕地工作中存在的主要问题以及解决办法，以供参考。

关键词：耕地保护;占用;办法和要求

中图分类号：F321.1      文献标识码：A        文章编号：1005-5312（2016）27-0264-01

耕地是我们赖以生存和发展的基础，是不可再生的宝贵资源。坚守18亿亩耕地红线事关国家粮食安全，事关社会稳定。习近平总书记强调，“耕地是我国最为宝贵的资源，耕地红线要严防死守，要像保护大熊猫一样保护耕地”。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设。

荆州是全国基本农田保护工作发祥地。1988年，面对耕地保护的严峻形式，原荆州地区率先在全国开展了基本农田划定工作，耕地在一定时期得到了切实有效保护。公安县地处荆江分洪区，受分洪区土地利用政策的制约，土地管理和城市建设有很多历史欠账，建设发展相对滞后。随着三峡工程投入使用，荆州长江大桥、荆东高速公路等一批重大基础设施项目的建成，加之荆州壮腰工程的启动实施，公安县工业化、城镇化、农业产业化快速推进，一大批央企、国内外大型企业落户公安，用地需求十分旺盛，供需矛盾日益突出。加之建设用地利用率低、各类违法占用耕地的现象在一定范围内长期存在等原因，全县耕地保护工作面临很大的压力与挑战。

一、公安县耕地保护工作存在的主要问题

（一）耕地被大量占用现象严重

1.新农村建设大量占用耕地。自2011年以来，全县共实施新农村建设44处，占用耕地近1000亩。其中以城郊结合部为重点区域，部分开发商受利益驱动，在建设新农村过程中存在“小产权房”开发之嫌。

2.设施农用地建设擅自占用耕地。部分乡镇未经批准擅自占用耕地从事设施农用地建设，或借调整农业结构之名，在基本农田内挖鱼塘、栽果树等。

3.农民无序建房占用耕地。农村税费改革以来，特别是农民建房零收费后，耕地保护力度有所减弱。仅2014年，全县非法占用耕地面积就达595.9亩，其中基本农田24亩。16个乡镇中除狮子口镇外，其他15个乡镇均存在非法占用耕地，甚至是基本农田现象，有的面积很大，如孟家溪镇非法占用耕地面积56亩;有的地块很多，如藕池镇非法占用耕地地块达18块，这些都无疑增加了政府被问责风险。

（二）耕地质量呈下降趋势

1.耕地“占一补一”占补平衡制度落实不力，存在占优补劣，先占后补，占水田补旱田，且补充耕地质量达不到被占耕地标准的问题。尽管全县耕地保有量一直控制在175万亩以上，较好地实现了耕地总量动态平衡。但非农业建设占用的多为城郊良田，而开发复垦整理补充的耕地多位于丘岗或坡度较大地带，耕地质量远达不到被占耕地标准。

2.因长期过量使用化肥，造成耕作层有机质含量低，地力逐年下降。

（三）耕地监管制度落实不到位，奖惩机制不健全

主要表现为耕地监管制度流于形式，用地选址不符合土地利用总体规划，动态巡查制度落实不够，奖惩措施未严格执行等。

（四）遏制土地粗放利用行为刻不容缓

一方面，建设用地需求量大，耕地后备资源匮乏。据统计，近几年，公安县新增建设用地每年平均都在2000亩左右，而全县耕地后备资源不足10000亩，且大部分零星分散，或处于坡度较大的丘岗地带，开发复垦整理难度较大。另一方面，批而未用、用而未尽、闲置浪费土地的现象普遍存在，群众反映强烈。2014年共清查出闲置低效用地22宗，面积763亩。2015年经初步清查，疑似闲置和低效用地共9宗，土地总面积677.7亩。

二、建议办法和要求

（一）加大耕地保护宣传力度

贯彻落实耕地保护基本国策，牢固树立保障发展的前提是保护资源。利用“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日多渠道、全方位宣传耕地保护的重要意义，增强社会各界的国情、国策和法制观念。与媒体单位联合制作耕地保护专题片，在黄金时间滚动播放。印制《耕地保护宣传手册》、《基本农田保护明白卡》发放到城区、乡镇、社区、村组、农户，土地利用现状图、规划图及基本农田保护标示牌、地块、面积等不仅是挂在墙上，更重要的是做到人人知晓。

（二）多措并举提高耕地质量

一是严格执行耕地“占一补一”制度。非农业建设经批准占用耕地的，要按照“占多少，垦多少;占水田，补水田，占优补优;以补定占，先补后占”的原则，补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，确保耕地数量不减少，质量不降低，总量动态平衡。加强耕地土壤质量培育。二是加大土地开发整理力度，特别是高标准基本农田土地整治项目建设力度和中低产田改造力度，加快建成集中连片、旱涝保收的高标准农田。改造和治理要以保护耕地资源、提高土地质量、改善生态环境、提高耕地综合生产能力为目标，对田、水、路、林、村实行综合治理，努力改善农村生产生活条件，实现耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态并重保护转型。把土地整理从现在的外部整形向内在质量建设并重转型。三是提高田间设施水平和耕地基础地力，改善耕地质量环境，开展耕地质量修复，增加土壤有机质含量。完善耕地质量、土壤墒情、肥效三大监测网络和预警体系，形成耕地质量保护的长效机制。

（三）建立耕地保护联动机制

一是由政府协调，组建住建、国土、农业等部门执法专班，形成耕地保护全社会齐抓共管的联动机制。二是健全县、乡镇、村三级保护网络，明确各级责任，严格考核结账。充分发挥耕地保护协管员作用，落实并逐步提高协管员待遇，强化协管员作为最前沿哨兵的责任，对违法用地做到早知道。进一步完善县、乡镇、村耕地保护目标考核制度，逐级签订耕地保护责任书，层层压实耕地保护责任;严格年度绩效考核，健全耕地保护目标共同责任机制。三是加大耕地保护资金投入，落实耕地保护动态巡查及基础业务建设专项经费，明确责任人的具体责任。四是以信息技术为支撑，完善“天上看、地上查、网上管”的立体监管网络，形成全覆盖综合监管体系，确保政府在卫片执法检查中不被约谈、问责。五是始终保持对违法用地的高压态势，严肃查处典型违法用地，并公开曝光，形成震慑。

（四）强化土地节约集约利用

一是以争创全国节约集约用地模范县为契机，树立可持续发展观，在保障县域经济社会发展用地需求的同时，正确处理好土地资源开发利用与保护耕地的关系，坚决制止盲目投资和低水平重复建设，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，实现土地利用的最大效益目标。二是依规处置闲置低效用地。因土地使用权人自身原因造成土地闲置的，未动工开发满1年不到2年，要按照《闲置土地处置办法》的规定，由国土部门核实后转地税部门按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。未动工开发满两年的，依法无偿收回国有建设用地使用权。因政府或部门原因造成土地闲置的，可采取延长动工开发期限并签订补充协议、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等形式处置。