做精做细基层善治

王秋依

国泰民安法为本，基层治理细为先。在基层治理创新上，浙江一直担负着先行探路者的角色。从桐乡实行“三治合一”保障老百姓参与公共决策权利到庆元“五台合一”便民服务，从舟山“网格化管理，组团式服务”联动三级网络格局到武义成立村务监督委员会赋监督权于民……随着法治触角不断延伸，基层治理实践越来越细化，依法善治的生动局面正在浙江大地精彩呈现。

武义：村务监督，公开透明

2004年6月18日，武义县白洋街道后陈村召开村民代表会议，通过了建立村务监督委员会的决议，选举产生全国首个村务监督委员会，形成了一个村党支部和村委会之外的“第三委”组织。

后陈村创建的村务监督委员会和制定的《村务管理制度》《村务监督制度》，以“一个机构，两项制度”为标志性内容的村务监督委员会制度创新被称为“后陈经验”。2012年，该制度被列为《党的十六大以来政治体制改革大事记》“大事”之一。2016年，后陈村村务监督委员会被评为法治浙江十周年十大法治事件之一。

走进村庄，新建的村民服务中心大楼顶部“全国民主法治示范村”的大字引人注目。经过近年来的旧村改造，后陈村修建了村民活动广场、文化礼堂、健身场、民主建设陈列馆等，引来了各地游客来此参观旅游。

在后陈村的村务公开栏里，一些财务收支等内容都公布得非常详细，下面盖有村监委会审核后的签名和公章。一些村民表示，有了村监委会机构，村民监督已逐渐融入了日常生活。

“11年前，后陈村创设全国第一个村监委会机构时，我是当时的村委会主任。”后陈村党支部书记陈忠武说，“当初感觉身边有个监督机构浑身别扭，也没少争吵，后来逐渐发现，只要按照村务管理规定办事，遇事多商量，广大村民对村干部的好感明显增加，村监委会人员也不会找茬生事。相反，有了监委会，村干部从过去的怕干事变成敢干事，不用担心村民总怀疑你从中得多少好处。”

自实施村务监督委员会制度以来，后陈村创造了连续十一年村干部“零违纪”、村民“零上访”、工程项目“零投诉”、不合规支出“零入账”的“四零”纪录，成为一个以监督促进制度完善、以监督实现民主公开、以监督保障法治建设、以监督推进各项事业发展的典型样板。

舟山：网格管理，组团服务

2011年，舟山鲁家峙社区网格服务队员在定期走访时发现，居民吴某的一处房屋被其姐姐几年前擅自以4000元的低价出售给胡某，但未办理房屋过户手续，胡某一直居住该房屋至今。现因该房屋即将拆迁，吴某欲退款给胡某收回房屋，双方多次争吵没有结果。对此，在网格团队的人民调解委员会成员及社区巡回法官的“情”“理”“法”并举劝说下，一场纠缠不休的矛盾就此化解。

“这样的事情还有很多，网格管理服务队由于熟悉基层情况，通过定期走访摸排对一些新出现的矛盾能够及时得知，立即采取调解措施，常常能大大降低矛盾化解的难度。”一位网格团队的人民调解员说。

“网格化管理、组团式服务”，具体来说，就是在不改变乡镇（街道）、社区（村）格局的前提下，以尊重传统、着眼发展、便于服务和管理为原则，以自然村和相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单位，将100到150户家庭划定为一个网格，对应每一个网格内的群众，设置服务团队，通过整合公共服务资源，对网格内的居民进行多元化、精细化、个性化服务。

通过“网格化管理、组团式服务”工作，舟山的社会治安防控得到加强，“居安工程”建设扎实推进，“无形化封闭”管理进一步深化，特殊人群、流动人口服务管理水平更加提升。近几年来，整合落实了近30个部门的政务资源，问题办结率达到99%。近一年时间利用短信平台发送服务信息1800多万条次，在改进党的群众工作、加强基层社会治理和提升基层治理水平方面发挥了很好作用。

“以前是群众有困难找我们，如今是我们主动找困难群众。” 舟山市粮食局办公室主任陈建设道出了网格给民意表达渠道带来的转变。

舟山市委党校经济与行政管理教研室主任丁友良表示，“网格化管理、组团式服务”，作为基层社会管理的创新模式，有效地整合了各方面资源，完善了社会防控体系，畅通了群众诉求渠道，夯实了维稳工作的群众基础。其成功经验是寓管理于服务之中，做到服务全方位，信息全覆盖，充分了解社情民意，及时化解矛盾纠纷，把不稳定因素消除在萌芽之中，从而促进社会和谐稳定。

桐乡：“三治合一”，基层善治

从济南来杭州出差的张兰兰周五把工作忙完，便直奔乌镇，入住了网上预订的一家挂着“乌镇人家”的旅馆。

“难得来一趟，刚好周六周日可以来乌镇逛逛再回去，不耽误下周一上班就行。”像张兰兰这样选择入住“乌镇人家”的游客有不少。但曾经，乌镇游客远超当地旅馆能够承受的接待量，供不应求的现实催生了一批“地下”家庭旅馆。在乌镇景区旅馆投诉中，“黑旅馆”投诉居高不下。

多年来，乌镇投入了大量人力、财力进行查处整治，却始终无法标本兼治。直到2013年，乌镇成功运用法治、德治、自治“三治”的先进理念，成立“乌镇人家”协会，这才有了极大的变化。如今，游客到乌镇，只要看到挂有“乌镇人家”四个字的家庭旅馆，即可安心入住。

乌镇“三治合一”模式起源于2013年。当年，桐乡市高桥镇组建了三支植根于民间的团队——百姓参政团、道德评判团、百事服务团。由老百姓参与公共决策，自己的事自己说了算，自己参与干，干得怎么样自己评判。这一模式受到了村民的普遍好评，整个村子和谐团结。

在高桥试点的基础上，桐乡出台了推进“三治”建设的实施意见和工作方案，对该市“三治”建设的指导思想、目标任务、工作内容，作了全面规划部署。同时，成立了“三治”建设领导小组，全面推进“三治合一”建设。

“桐乡探讨了在县一级符合治理体系现代化和治理能力现代化的县域结构。”浙江大学社会科学研究院院长余逊达说，“总的来看，桐乡探讨体现民主原则，在共治框架之下，能够达到善治效果的共同方法和匹配能力。”

但有学者担心，在基层社会治理中，政府可以“搭台”，但“戏”归根结底还是要民众自己去唱。因此，除了要建立健全社会自治的各种法规制度，使自治与法治、德治有机结合，也要努力增强公民的社会自治能力，尊重公民的自治主体性，同时不断扩大社会自治的范围，创造各种条件、扩大各种渠道，让公民有机会参与自治。

在实践层面，“‘三治建设尽管已经形成比较完备的工作体系，但这是一项基础性、常态化工作，其成果无法用简单的一些指标来衡量。”桐乡市委书记卢跃东坦言，怎样建立一个科学的评价体系来检验基层“三治”成效，怎样建立一个长效化的运行机制，是急需解决的一个问题。

庆元：“五台合一”，三级联动

受理群众报警求助2万多起，成功联合处置应急类案（事）件700余起；累计受理群众投诉（建议）11221件，办理率100%；累计受理问政信息1326条，回复率99.54%——这是庆元县社会服务管理指挥中心今年上半年的“成绩单”。

“五台合一”，是庆元于2013年8月将政府应急联动、公安110、民政96345、住建数字城管、情报信息五个小平台，整合成立一个社会服务治理大平台，是我省首家社会服务管理指挥平台。百姓遇到应急处置、便民服务等问题，打一个电话即可得到解决。

今年7月初，一阵大风吹倒了县生态公园一简易电线杆，电线挂地，火星直冒。这根电线杆位于公园游客密集区域，情况十分紧急。中心指挥平台接到群众报警后迅速发出指令。两分钟后，公园附近派出所派人抵达现场疏散人群；3分钟后，县消防队抵达现场；8分钟后，县供电局向中心反馈已将问题妥善处理。

“往常处理类似突发性事件，需逐级汇报请示，耽误时间。现在整个处理由中心统一指挥。”社会服务管理指挥中心主任姚增辉说，通过建立横、纵联通机制，中心可横向联通县级部门、纵向联通乡镇村企，把各单位按应急处置主次职责联动分级，分别承担应急类、非应急类职责及后勤保障和责任追究等职能，大大提升联动效率和指挥效率。

处理这么多事情，如何做到纲举目张？“联动就是平台最大的特色！”庆元县社会服务管理指挥中心主任练全裕说，指挥中心横向联动84个部门、19个乡镇（街道）以及100多家加盟商，纵向设立县、乡、村三级联动网络格局，通过统一的指挥调度平台，跨区域、跨部门、跨警种，变“各自为政”为“合成作战”。

浙江省公共政策研究院副院长李金珊教授指出，全省首创的“五台合一”社会管理创新模式，对促进资源高效整合，有效提高部门行政执行力，维护社会和谐稳定具有重要的意义，对提高政府服务水平和应急处置能力将起到积极促进作用，值得类似庆元这样欠发达县市借鉴推广。

湖州：户籍改革，便民利好

2012年12月，位于浙江北部的湖州德清县启动了一场意义深远的变革。经浙江省政府批复同意，德清在全国范围内先行开展户籍制度改革。湖州全市逐步启动户籍制度改革。到2016年1月1日，湖州全市启用新的户籍制度公共配套政策，真正结束二元制户口时代，全市263万市民正式迈入城乡户口一元制新时代。这意味着，在医疗、教育、公共卫生、养老保险等城镇基本公共服务方面，所有湖州居民享受同等权利。

“户籍改革后，允许一户家里申请多本户口本，办事情方便多了。”湖州吴兴区永福村村民陈聪告诉记者。

陈聪一家共10口人，在户籍制度改革前一家只有一本户口本，陈聪住城里，他弟弟住农村，每次办个事情，互相拿借很不方便。

“现在我和弟弟各自有了一本户口本，真是解决了一个不小的难题。”陈聪说。

“户籍改革让城乡居民享受到了更多福利。”湖州吴兴区八里店镇曹报村党支部书记沈国荣说，“以前农民投保新农村合作医疗，门诊报销比例为30%左右，现在可以选择城镇医保，报销比例达到70%。”

此外，城乡居民的福利待遇得到明显提高。如湖州吴兴区、南浔区城乡居民最低生活保障标准由原先的城镇580元/人每月和农村435元/人每月调整为统一的664元/人每月。

湖州市公安局户籍改革办公室负责人吴诚介绍，户籍改革从体制上切实保障进城镇落户农民的合法权益，消除他们进城的后顾之忧。

在农村居民依法享有城镇居民医疗卫生、社会保障等基本公共服务的同时，还能继续享有原先拥有的山林承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权等权益。据悉，2014年底，湖州全市共确权登记农村土地、山林550万亩，发放农村土地承包经营权证65.7万本。

专家表示，湖州在浙江省地级市率先完成城乡一体化户籍制度改革，取消农业和非农业户口性质差别，建立以居住地登记为基本原则，合法稳定住所或职业为基本条件的户口迁移制度，为全省乃至全国实施户籍制度改革提供了可操作、可推广的模式和经验。

余杭：法治指数，试验先行

75.7分，这是浙江省杭州市余杭区近日出炉的2015年度法治指数。早在2006年，余杭就在全国率先通过法治量化评估体系，探索区域治理体系和治理能力现代化、法治化新路。2008年6月15日，全国首个“法治指数”在余杭诞生，到现在已经8年。“法治指数”制度不断完善，已成为余杭各镇、街道和部门施政成效的“晴雨表”。

该评估体系围绕“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”法治建设的九大目标设计评估指标；对区直机关部门、镇街、村社区三个层面进行考核评估；同时对群众满意度进行问卷调查，综合得出一个指数，全面反映余杭法治状况。

71.6，71.84，72.48，72.56，73.66，74.01……法治指数保持逐年提升，是余杭法治化水平不断提高的直接表现，也是余杭发展“法治GDP”的成果凝结。

“量化评估已成为余杭固化经验、发现问题，推进区域法治建设的一项长效机制。”余杭区司法局负责人介绍，通过法治指数梳理存在的突出问题和薄弱环节，以交办的形式反馈到各有关职能部门限期整改。同时对各镇、街道和部门实行法治年度考核，直接与干部奖惩挂钩，让量化评估成为干部的“紧箍咒”，形成良性循环。

针对法治指数反映出的民生热点，余杭整合、优选一批涉及就学、就医、群众权利救济以及环保卫生、食品安全等民生热点领域的工作项目，开展“服务民生法治行”实事工程建设，并进行绩效评估。从中涌现出一系列法治惠民的创新举措，如“1+X”立体化人民调解工作，以区交通事故调委会为工作示范，拓展行业性专业调委会建设，区交通事故调委会的一站式服务窗口获得群众频频点赞。

据余杭区司法局工作人员介绍，2009年至今，余杭先后推出了领导干部“述职述廉述法”“法务前置”“法律援助惠民”工程，“普法悦学带”等70余个实事项目，提升群众法治意识，给群众带来了实惠。

浙江大学光华法学院教授钱弘道认为，在十八届三中全会要求建立“科学的法治建设指标体系和考核标准”的背景下，余杭这近十年实践检验的“标尺”，具有极大的普适性，可供其他地区参考。