改革重构政府边界

邹伟 岑文华

权力清单延伸到乡镇一级，干部的权力和职责更加明确；法律顾问走进城乡，“人人讲法治”的氛围更为浓郁；“大盖帽合并”持续深化，“四张清单一张网”不断推进……10年来，这些点滴事件，折射出浙江法治环境的持续向好，一个职能科学、权责法定、执法严格、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府日渐清晰。

权力“瘦身”，向自己“动刀子”

长久以来，如何规范约束自身的行政权力，如何界定政府、市场、社会之间的关系，如何在政府层级之间、部门之间分权，一直是个难题。近年来，浙江通过发挥体制机制优势，从政府权力清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单、责任清单，浙江政务服务网——这“四张清单一张网”入手，撬动政府自身革命，重构权力和责任的边界，提升了办事效率，让群众拥有实实在在的获得感，法治政府建设由此迈上了新台阶。

“原来他那个产业转移也是处于犹豫阶段，但是看到我们中国这么好的政府服务态度以后，现在他把在日本的整个产业链全部都转过来了。”2016年3月，绍兴市柯桥区开展企业投资项目高效审批试点，将企业投资项目全流程审批时间由344天缩减到100天。绍兴瑞群纺织机械科技有限公司财务总监吴来祥说，正是这种审批速度，让日本合作方决定跟瑞群开展更多的合作。

据悉，20世纪末以来，浙江先后开展了三轮行政审批制度改革，削减了2/3以上的审批项目，下放大批审批权限。2013年，新一届政府启动以“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”为目标的第四轮审批制度改革。目前，浙江省、市、县执行的行政许可事项减少至888项，其中省级实际执行事项减少到283项；省级和11个设区市全面完成非行政许可审批事项清理，全省不再保留非行政许可审批事项权力类别。《全省行政许可事项目录（2015年）》明确，不入目录的一律不得再行审批。

以审批改革为核心的“四张清单”制度建设，为企业松绑，激活了市场的活力；而“一张网”的构建，则是为企业和公民个人提供了快捷、高效的服务。

浙江东阳人王东卫这几年在青海西宁工作，缴纳医保是件麻烦事儿。几天前，他试着登录 “浙江政务服务”手机APP，成功缴纳了医保费用。

“以前，每年都要回东阳几趟，既费时又费钱。现在好了，用手机操作就完成了，我们在西宁可以安心工作了。”王东卫说。

目前，浙江政务服务网统一公共支付平台已覆盖全省75个县（市、区），实现个人社保信息查询、网上申请交通违法罚款、考试报名缴费等多项功能，已为超过140万人提供网上服务，政务网要为老百姓提供“一站式”服务。据介绍，“一张网”现已接入31个主要执法部门的1800余项行政处罚事项，覆盖率达68%以上。截至今年3月底，入网办件超过1260万笔，今年以来日均办件超过10万笔。

此外，“负面清单”积极推进，制订了政府核准投资项目目录，开展企业独立选址投资项目50天高效审批改革试点，推进企业“零地”技改项目不再审批改革；权力清单持续“瘦身”，省级部门行政职权由原来的1.23万项缩减至4092项，同时建立健全清单动态调整机制、考核评价机制、监督检查机制以及与浙江政务服务网的衔接机制等；责任清单进一步“强身”，厘清省级部门主要职责543项，市级平均主要职责496项，县级平均主要职责448项；财政专项资金全过程管理信息网上公开，并将改革与设立产业基金相结合，总额200亿元的省产业基金支持7大产业以及农业农村发展。

随着“四张清单一张网”改革的深入，手握公权的人，工作习惯正在慢慢发生变化……“现在处长做决策都会对照权力清单和责任清单，就连厅长都经常问我，某项决策是否符合清单规定。”浙江省环保厅法规处副处长陈云娟有着如此切身的感受。

“省委、省政府出台的‘四张清单一张网犹如风向标和指挥棒，为公职人员和市场主体的行为划定了底线，也亮明了红线。”浙江大学范柏乃教授表示。

遏制“拍脑袋决策”

衡量政府行为合法性的一个重要标准是：政府重大行政决策是否按规则和程序“出牌”。然而以往，一些地方“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”干部不时进入公众视线，政府公信力也因此受损。

2016年年初，宁波象山县法制办的工作人员来到鹤浦镇，对水糊涂二期围涂工程进行考核，“这个项目列入了县2015年重大行政决策，我们要看这个工程进程中，公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等程序有没有落实到位。”工作人员徐芳芳说，从立项到工程实施的所有过程，法制办都会进行监督。

据悉，浙江省象山县率先对重大行政决策事项实行清单管理，并规定在每年3月底之前公布当年的重大行政决策目录。

记者了解到，早在2005年，浙江省政府即出台了《关于健全完善科学民主决策制度规定的通知》，提出建立公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，健全重大事项决策的规则和程序。而去年，浙江省出台《浙江省重大行政决策程序规定》，更是将如何遏制“翻烧饼”“拍脑袋”纳入了法治化轨道，重塑了政府决策程序。规定将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。

规定给出了决策的“路线图”：有关决策事项中有直接涉及相关群体切身利益或者公众普遍关注的问题，要组织公众参与；决策事项如果专业性较强，要组织专家论证；决策事项中涉及公共安全、社会稳定、环境保护等方面，要组织风险评估；决策方案出来后，要进行合法性审查；决策方案经合法性审查通过后，再由决策机关集体讨论决定。同时规定还建立了倒查责任、实行终身责任追究制度，对领导干部在推进决策民主化、科学化方面起到“倒逼”作用。

“这一规定的实施遏制了‘拍脑袋决策，老百姓对重大行政决策也有了发言权。”省政府立法咨询专家陈东升认为，通过对话、沟通、协商，既可以集思广益、凝聚共识，又可以协调各方利益，有利于决策方案更科学可行、更好实施。

法治政府需要法治人才。但客观而言，我们的官员毕竟都不是法学背景出身，更不是法律专家，因此需要借助专业“外脑”，来提高以法治方式处理问题的能力。

2014年，浙江率先全面推行法律顾问制度，时任省长李强给新聘任的7位省政府法律顾问颁发了证书；2015年，省政府办公厅印发《关于全面推行政府法律顾问制度的意见》，进一步建立健全以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问工作机制。

从早期为政府担任代理人参加诉讼，到如今协助政府审查法律文书、为政府重大决策事项提供法律意见，从以往的“事后处理”到如今的“事前审查、事中跟进”，法律顾问的服务范围越来越宽。截至2015年底，浙江省、市、县三级政府已全部拥有政府法律顾问，1262个乡镇街道中有1245个拥有法律顾问，在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥了积极作用。

“红头文件”在很多人心目中，代表正式权威、不可置疑，但是由于种种原因，一些地方红头文件泛滥问题突出。浙江高度重视行政规范性文件的监督管理，先后公布印发了《浙江省行政规范性文件备案审查实施办法》《浙江省人民政府关于推行行政规范性文件“三统一”制度的意见》等，到2013年底，全省县级以上人民政府全面实行行政规范性文件统一登记、统一编号、统一发布。

据悉，2015年，浙江省、市、县三级共对6108件规范性文件进行了备案审查，发现存在违法或不当内容的文件196件，及时予以纠错；组织开展省政府及省政府办公厅行政规范性文件全面清理，宣布失效和废止共184件。行政机关合同的合法性审查工作也有序开展，全省各级法制机构共审查各类合同1592件，其中省、市两级合同标的总额达3421.40亿元。

民众和行政机关当面“对辩”

内河电鱼、无证经营、违规装修、油烟扰民……在浙江，一顶“大盖帽”已统管百姓事。针对行政执法中存在多头执法、相互推诿等问题，浙江较早启动综合行政执法体制改革：横向扩权，解决“权责交叉、多头执法”问题；纵向向镇（街道）基层延伸，推进执法重心下移。

2010年，义乌市综合行政执法局佛堂大队集中行使原由工商行政、环境保护等23个政府部门行使的2163项行政执法权；2014年，嘉兴、舟山两市被确定为全面综合行政执法试点。

2015年2月，省政府下发《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》。目前，全省11个设区市均被国家列入全国综合行政执法改革试点。全省市县建立综合行政执法局，集中行使21个方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查权，并向乡镇（街道）和重点开发区派驻执法机构，及时解决百姓身边事。

同时，浙江省还推出两个配套改革措施：各级政府建设统一、便民、高效的政务咨询投诉举报平台，改变各部门自行受理举报、自己监督执法、自我评价考核的现状；建立健全行政执法协调指挥机制，统一协调有关部门开展行政执法。

为公正执法，浙江着力规范行政执法行为，出台《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》，大力推行行政执法公开，全面落实行政执法责任制，健全完善行政执法过错追究制度和错案追究制度。

为了让行政处罚更公开透明，浙江颁布行政处罚裁量基准办法，明确行政处罚裁量基准的界定、制定、适用等问题；全面推行行政处罚结果信息网上公开，各地、各部门在浙江政务服务网上公开行政处罚结果信息59万多条；并在宁波、温州等8个市、县（市、区）开展了行政执法监督工作机制建设试点。

随着法治浙江建设的推进，群众诉求渠道更加畅通，行政复议、行政调解、仲裁、信访投诉处理等矛盾纠纷化解工作得到加强；政府负总责，政府法制机构牵头，各职能部门、乡镇政府为主体的行政调解工作格局初步形成。

2015年9月，全国首个行政复议局在义乌成立。该局承揽了绝大部分的行政复议管辖权，市级相关部门不再受理行政复议案件，对复杂案件要举行听证会，群众可以和行政机关当面“对辩”。自成立以来，复议案件直接纠错率达22%。今年1月至5月中旬，已收到行政复议申请134件，较去年同期增长300%，是同级法院同期行政案件数的1.7倍，信访案件数也大幅下降。2015年，全省各级行政复议机构共办理行政复议案件8612件，结案率89.8%。

近年来，行政诉讼案件呈逐年上升态势，但在行政诉讼中难见“官影”，“一把手”出庭率更是不足千分之二。为推进依法行政，2014年11月1日，《行政诉讼法修正案》出台，今后，法院审理行政诉讼案，被诉行政机关负责人应出庭应诉。而浙江省早在2011年就下发了《关于全面推进机关负责人出庭应诉工作的通知》，要求行政首长按法院传票及时出庭应诉。

2015年5月6日，时任衢州市副市长赵建林出现在市中院审理的一起村民告市政府案的被告席。这本是一起不算复杂的案子，但赵建林出庭应诉让案件变得不同寻常。该案成为新《行政诉讼法》实施后，衢州市首例被诉行政机关负责人出庭应诉的案件。

在被告席上坐了一个多小时的赵建林，在庭审结束后接受采访时表示：“村民以法律为武器， 把政府告上法庭，这其实是依法维权的一种表现。这和上访甚至闹访相比，是一种文明和进步。我今天作为市政府的相关负责人出庭应诉是第一次，但我觉得这也是行政机关依法行政的一部分，也再一次提醒我们，各级行政机关不论做决策还是抓落实，依法行政这根弦要时时刻刻体现出来。”

“此次市长出庭是一种姿态，有利于提升政府的形象，是对法律和对老百姓的尊重，行政机关负责人出庭应诉应成为常态。”衢州市中级人民法院院长魏新璋表示。

依法行政是依法治国的中心环节和具体落实，直接关系人民群众的切身利益，也直接关系党委和政府的公信力。习近平同志在2006年4月召开的浙江省委十一届十次全会上指出，依法规范行政权力、全面建设法治政府是建设法治浙江的关键所在，要按照“职权法定、依法行政、有效监督、高效便民”的要求，切实把依法行政落实到政府工作的各个环节、各个方面，努力建设法治政府。

坚持一张蓝图绘到底，一任接着一任干。种种事实证明，十年间，浙江建设职权法定、依法行政、有效监督、高效便民法治政府的步伐有力而踏实。