立法撬动法治进程

吴江

十年来，省人大常委会共制定（修订）地方性法规112件，修改和废止74件，批准设区的市和景宁畲族自治县报批法规116件，为法治浙江建设和浙江经济社会发展做出了积极贡献。

紧扣改革重点，发挥立法引领功能

近年来，省委先后作出了全面实施“四大国家战略”和“创新驱动发展战略”，“建设美丽浙江、创造美好生活”，开展“三改一拆”“五水共治” 以及“补短板”等一系列决策部署。省人大常委会及时跟进，紧扣省委和全省工作大局，做好立法与改革决策相衔接，及时将关系浙江改革发展和民生保障急需的法规项目列入立法计划并制定出台，发挥好立法对经济社会发展的引领和推动作用。

民间借贷一直是社会关注的热点话题，如何规范化、阳光化破冰前行？2013年11月， 《温州市民间融资管理条例》在省十二届人大常委会第六次会议表决通过。

这是全国首部金融地方性法规和首部专门规范民间金融的法规，它的出台对防范化解民间金融风险，维护民间融资市场秩序，促进温州民间金融不断规范有重要意义。

立法就是要为重大改革保驾护航。近些年，浙江省人大围绕“四大国家战略”，出台了《温州市民间融资管理条例》、关于保障和促进义乌市国际贸易综合改革试点工作的决定。围绕保障和推进创新发展，先后制定出台了高新技术促进条例、信息化促进条例、企业商号管理和保护规定、专利条例、关于促进全面深化改革再创体制机制新优势的决定等法规决定，通过立法手段进一步规范经济活动，保护科学创新，从而不断释放制度红利，推进经济转型升级。

2013年2月，省政府决定在全省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑（简称“三改一拆”）三年行动。

“三改一拆”就是一项执法大行动，必须用法治思维和法治手段开展工作。据省人大常委会法工委有关负责人介绍，围绕“三改一拆”，省人大常委会法工委迅速启动《浙江省违法建筑处置规定》的立法程序，当年就制定出台了这部地方性法规，为全省“三改一拆”工作提供了强有力的法律支撑。此外，浙江省人大还出台了国有土地上房屋征收与补偿条例、宗教事务条例等。围绕“五水共治”这个全省工作中心，及时出台了水土保持条例、饮用水水源保护条例、水污染防治条例、河道管理条例、加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定。

围绕G20峰会保障，出台了关于授权省及设区的市人民政府为保障二十国集团领导人第十一次峰会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定，明确规定“在G20峰会筹备、举办期间及延后期限内，省及设区的市人民政府针对可能存在的风险和影响，在采取常规管理措施尚不能满足保障峰会圆满顺利举办的各项要求的情况下，可以根据必要、适度的原则，通过规章或者决定的形式在公共安全、社会治安、交通运输、安全生产、环境保护等领域规定临时性行政措施，并组织实施”。

另外，围绕省委部署的“补短板”工作，开展省十二届人大及其常委会立法调研项目库的调整工作，查找立法选项上存在的短板，将与科技创新、交通基础设施、生态环境等密切相关的29件法规列入立法调研项目库。

这些法规项目和决定紧扣党委中心工作，密切联系浙江实际，体现地方特色，为我省的改革发展提供了有力的法制保障。

紧扣民生福祉，体现地方特色

法不察民之情而立则不成。十年来，省人大常委会在立法中始终坚持以人为本，坚持把保障权利作为立法调整和规范的核心，以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的核心价值取向，正确处理公权与私权、权利与义务、权力与责任、管理与服务的关系，发挥好立法作为社会利益“平衡器”的功能，促进社会公平正义。

随着城市化的推进，在一些地方，“城管”与“小贩”暴力冲突时有上演。在“脸皮”和“肚皮”拉锯战中，亟需立法来化解这对“冤家”。

从2009年1月1日起，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》颁布施行。条例的主要内容为将原先由建设、公安、环保、工商等部门行使的全部或部分行政处罚权在经依法批准后交由城市管理行政执法部门执行。条例为权力设定“规矩”，重点对执法行为规范、执法协作和执法监督等制度作了规定，突出强调执法与教育、疏导、服务相结合，保证行政执法的社会效果。据介绍，这部条例是实行相对集中行政处罚权制度以来，我国第一部由省级人大常委会制定的地方性法规。

立法就是要在矛盾焦点上划杠杠。在制定国有土地上房屋征收补偿条例时，省人大注重保护被拆迁人的合法权利，明确因旧城区改建需要征收房屋的，需经百分之九十以上被征收人同意，方可进行旧城区改建，被征收人选择产权调换的房屋建筑面积应当不小于被征收房屋的建筑面积。

法律不仅要有刚性，也要有人文的关怀。在制定未成年人保护条例时，首次在地方性法规中规定未成年人违法和轻罪犯罪记录消灭制度，消除对违法和轻罪犯罪的未成年人的社会歧视，加大对未成年人权益保护力度。此外，在促进民生福祉方面，还制定出台物业管理条例、安全生产条例、全民健身条例、社会救助条例等法规，通过加强对民生权益的保护，推动实现社会公平正义，创造美好生活。

立法的重点是“管不管用”“好不好用”。立足解决实际问题、提高立法的可操作性是地方立法的基本原则和生命所在。省人大常委会在立法中牢牢把握这一基本原则，以实践需求为导向，以解决问题为目标，通过切实可行的制度设计解决浙江经济社会发展中存在的难题。

在制定《浙江省流动人口居住登记条例》过程中，注重通过法律手段加强对流动人口的管理，针对浙江资源少、流动人口多的特点，条例废除了暂住证制度，明确了居住证的申领条件，强调实行流动人口全面登记制度，并规定了用人单位、房屋出租人、物业服务单位、中介机构等单位和个人报送流动人口信息的责任义务，从而确保准确掌握流动人口信息，引导流动人口的结构优化。

此外，围绕推动民主政治建设，相继出台各级人大常委会监督、实施村委会组织法办法、村委会选举、实施代表法办法、政府非税收入管理、企业民主管理等法规，保障和实现公民的正当政治权利，夯实民主法治建设的基础。

紧扣立法民主，提高立法质量

立法就是求取最大的社会公约数。“拓宽公民有序参与立法途径”是十八届四中全会对立法提出的明确要求。省人大常委会结合我省立法工作实际，坚持开门立法，不断完善公民参与立法工作机制。

2015年1月25日，浙江省十二届人大三次会议高票通过《浙江省社会养老服务促进条例》。这是国内首部由人代会通过的社会养老服务专门性法规，也是自2001年以来浙江省首个提请人代会审议通过的地方性法规。

立法期间，省人大共收到省人大代表和各方面反馈的意见建议2000余条，法委、法工委逐条研究、反复斟酌、慎重取舍，对条例草案作了多次修改，尽量吸纳合理意见建议。民意在浙江省人大立法工作中的分量不断“加码”。

为使条例更具民意基础，这次立法开通了上层与基层的“直通车”，30位省级领导干部、人大代表以及全体省人大常委会组成人员都进驻代表联络站，专门就条例草案直接听取基层代表和群众的意见。这样大规模的“开门纳谏”不仅在浙江地方立法史上前所未有，在全国范围内也是罕见。

在制定城市市容和环境卫生管理条例时，浙江省人大联合浙江在线等网站与网友进行在线交流，探索立法机关与社会公众的互动交流新机制；制定实施食品安全法办法时，首次举行立法公听会，将立法听证会议题公开、程序规范的特点和座谈会程序简便的特点相结合，使立法更有效地集中民意、汇聚民智。

2014年4月开始，浙江省人大常委会进行立法机制改革，试水省人大代表分专业、有重点参与立法工作机制，目的是让代表挑选更擅长、感兴趣的法规，有针对性地参加省人大常委会组织的立法调研、讨论和审议等活动，深层次参与法规制定。该机制立足代表的意愿和兴趣，区别代表的专业和特长，强调代表深入、全程参与立法，从而发挥代表的积极作用。据悉，该机制实施两年多来，已经有100多位代表参加了相关法规的立法，得到了代表们的普遍认同。全国人大常委会对这项机制予以了充分肯定，全国人大常委会法工委法制工作简报专题予以刊发，并在全国地方立法研讨会上作专门介绍和经验推广。

此外，省人大常委会还建立了立法基层联系点工作制度，从乡镇、街道、村（居）委会、企业以及其他符合条件的社会机构中确定27个单位作为立法基层联系点，依托联系点开展立法调研、征集群众意见，不断扩大人民群众对立法活动的有序参与。

紧扣立法能力建设，推动“市级立法”落地

2016年1月，经省人大常委会批准，温州市人大常委会颁布了《温州市市容和环境卫生管理条例》，2016年自3月1日起施行。这是温州制定的首部地方性法规，也是我省新获得地方立法权的设区的市出台的第一部法规。

这部法规的诞生，对温州乃至全省都有着特殊意义。温州市人大常委会法工委有关负责人说，温州一直以来都是改革先行，素有敢闯敢拼、勇于创新的精神。由于没有地方立法权，导致一些改革探索无法开展，或者没办法深入推进。据悉，温州的全国人大代表曾连续20多年向全国人大常委会提出批准其升级为“较大的市”的建议，就是为了获得地方立法权，解决社会管理创新和经济转型发展中遇到的法制障碍。

2015年3月，新修改的立法法明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。

浙江认真贯彻落实中央精神和立法法规定，积极稳妥推进除杭州、宁波以外9个设区的市行使地方立法权工作，取得了显著成效。2015年7月和9月，省人大常委会分两次，分别确认了温州等9个设区的市可以行使地方立法权。至此，我省在全国较早实现了所有设区的市都可以行使地方立法权。

省人大常委会对设区的市立法工作高度重视，在新修改的立法法公布后的第一时间召开全省九个设区的市人大常委会座谈会，听取对设区的市行使地方立法权有关事宜的意见，明确九个设区的市开始立法的时间主要以立法能力基本条件的具备情况作为标准，并对立法能力基本条件提出了具体的要求。

同时，省人大常委会切实加强对设区的市人大立法能力的培训和指导，实施立法工作人员上挂锻炼计划，法委、法工委派员赴各地进行培训，并建立健全报批法规的审查的指导工作机制，对设区的市立法技术程序和制度规范建设予以指导。在各方的共同努力下，9个设区的市较快适应了立法工作的要求，立法能力和水平有了较大的提高，目前各市都已经制定出了本市的地方性法规。

质量是地方立法的生命线。“在立法导向上，要充分认识设区的市地方立法的特点，切实针对问题进行立法，需要解决什么问题就规定什么，需要几条就规定几条，立‘一页页的法而不是立‘一本本的法，切实增强地方立法的针对性和可操作性。”据省人大常委会法工委的同志介绍，接下来，省人大常委会将进一步加大指导力度，加强统筹协调，切实助推各设区的市提高地方立法质量，确保我省设区的市地方立法工作整体走在全国前列，从而真正开启我省地方立法的新时代，更加有力地推进我省民主政治建设和法治浙江建设。 摄影 蔡荣章