农地股份合作制问题研究

刘柱 崔民选

摘要：1978年以来家庭联产承包责任制的实行使农业生产效率得到了一定程度的提高，在这种分散经营的模式下，农产品的商品化程度比较低，与规模经营相比以家庭为单位的生产方式的效率很低。进一步提高农业生产活动的效率必须依赖生产方式的转变，只有这样才能加速农业现代化进程，提高农业生产的技术水平，发挥规模效应。股份合作制正是应转变农业生产方式的要求出现的，不仅有利于农业生产走向规模化经营，还有利于降低农业活动中的交易费用，此外，股份合作制推广有利于保障农民获得农地的非农化收益。但农地股份合作制在发展中也存在一些问题，主要表现在：有些地区农民的参与意愿不高，退出机制的缺失，股权与收益权和投票权不一致导致的效率损失等问题。针对这些问题，文章也将提出相关的政策建议。

关键词：农村土地；规模经营；股份合作制

伴随着工业化进程、城市化进程、信息化进程的快速发展，农业现代化进程也在快速推进。但是，与其他三化相比，农业现代化的推进速度相对较慢，这不仅影响农业自身的发展，而且农业基础地位的动摇也将影响到其他产业的发展。

党的十八届三中全会提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营”。为未来推进农业和农村改革和发展指明了方向。从理论上讲，生产关系在经济活动的具体体现就是经济组织的各种形式，经济组织形式是否能够适应特定的生产力水平，将会直接影响到社会生产力的发展。农地股份合作制并非是新鲜事物，早在20世纪80年代中期，农业部首先将农地股份合作制这种形式在广东南海等地进行推广，90年代之后，农地股份合作制逐渐在沿海发达省份得到了较快推广，比如广东、浙江、江苏、福建等省。继家庭联产承包责任制推动农业发展之后，农地股份合作制的实行是中国农民的又一次伟大创举，本质上是针对农村土地产权制度的又一次重要革新（李英杰，1999）。有些学者提出，“农地股份合作制是农村土地制度改革的最优选择”（蒋励，1994）。但在实际操作过程中，对于农地股份合作制改革还存在一定的“误区”，需要进一步研究和探讨。

一、 农地股份合作制的性质

从一般企业的角度来讲，股份合作制是一种混合了集体经济和股份制特点的一种经济组织形式，融合了西方股份制和社会主义集體经济的双重优势。从根本上讲，采用农地股份合作制这种组织形式实现了劳动合作和资本合作的高效、有机结合。在这种组织形式下，劳动合作是基础，所有成员共同参与劳动，生产资料归全体成员共同占有和使用，在股份合作制下，广大分散农民实现了利益共享、风险共担，同时股份合作的运行以民主管理为组织原则，因此大多数成员都可以将自身的偏好和意愿体现在决策过程中。股份合作组织的资本合作则采取成员入股的方式，因此合作组织成员既是劳动者，又是组织出资人。

有的学者认为，合作制是股份合作制的核心，其本质通过引入股份制的方式，使农地股份合作制实现对传统合作形式的继承和创新，这种经济组织形式不仅实现了农民的效率要求，而且满足了大多数农民对公平的追求，以劳动和资本联合的形式更好地实现了农民的利益（尹云松，1995）。还有些学者认为，农地股份合作制既有别于西方国家的经典股份制，但同时与传统的合作制也有区别，而是融合了两种组织形式的优势，而正是这种“非驴非马”的构成方式体现了农地股份合作制的制度魅力，这种融合使得农地股份合作制具有了很好的适应性和兼容性（傅晨，2001）。还有部分学者认为，在保持农村土地集体所有制不变的情况下，农地股份合作制是对原有制度的进一步完善和发展，在一定程度上使得土地产权更加明确，进而形成了一种双层土地产权结构--既包括农民土地产权，又包括股份合作法人产权，农民在农地股份合作制的制度下以自身拥有的土地使用权作为股份，这使得产权界定的成本大大下降了，从而有利于实现土地规模化经营的发展（章政，2005）。

因此，在不改变原有集体土地制度的条件下，土地股份合作制的试点和推广将会成为农村改革的又一个创新点，只要能够产生积极效益，比如使农业规模效益得到显著提高、焕发农村的经济活力、塑造农民的集体理性以及使农民形成关于非农转移的稳定预期，股份合作制就可以试行和逐步推进。

二、 农地股份合作制的优势分析

毫无疑问，家庭联产承包责任制的伟大创举极大地提高了农民的生产积极性，激发了长期隐藏在农村内部的经济活力，大量剩余劳动力得以释放出来，但同时也要看到，随着农业生产经营活动的外部环境也出现了重大变化，农村长期以来保持稳定的人地之间的关系发生了相应的变化。因此，农业经济和劳动力的变化导致了人地相对价格的变化，而这对农业的规模经营提出了新的要求，因而必须对原有农地制度进行改革。

通过股份合作制这种形式，大量分散的农民得以有效地组织起来，这大大节约了农民、农村集体与地方政府之间的协调成本，降低了交易费用。通过农地股份合作制的实施，农业获得了五个方面的收益：首先是土地规模经营的收益，其次是农业土地实现非农化后的增值收益，再次是节约了大量交易费用，以及促进农业分工提高劳动效率，提高生产要素的使用效用。

1. 股份合作制有利于农业规模经营的发展。与工业发展依赖于规模经济不同，农业生产活动的规模效率并不显著。规模经济在农业经济活动中并不像工业经济那样突出，但是，农业生产活动的成本与农业的经营规模之间有着密切关系。一般来说，经营规模不同的农业产生活动的单位成本也不相同。我国农村的一个基本事实就是，人均耕地面积非常低，因此我们可以做出如下判断：随着大量农村剩余劳动力转移到第二三产业，扩大土地规模经营的范围和程度，有利于新技术在农业中的广泛应用，有利于先进设备的广泛采用，从而有助于降低农业生产活动的单位成本。

2. 降低交易费用。由于人多地少，广大农村地区的农民的农业生产活动比较分散，农地股份合作制的推广使得分散的农民和农业生产活动得以有效组织起来，这种集中有助于节约农业活动中的交易费用。农地股份合作制在促进交易费用下降上的作用主要表现为：其一，由于实行了股份合作制，大量分散化的农民可以摆脱原来原子化的状态，通过有效地集中，农民的谈判能力可以得到显著提高，同时，股份合作制还节约了原来存在于地方政府、乡村集体与农民之间各种谈判成本和交易成本；其二，现有的家庭联产承包责任制下的土地经营权是不完全的，这使得农业活动中的交易对象和交易内容非常不明确，交易双方为明确交易对象和交易内容，需要进行多次磋商和讨价还价，这使得交易费用显著上升，过高的交易费用将会阻碍交易的进行和扩张。农地股份合作制实现了农地产权的明晰--量化到人（户），因此农村土地的产权变得更加对象化和具体化，产权交易的内容变得更加明晰，进而使农民易于形成稳定预期，有利于农民生产活动和交易活动成本的降低。

3. 使农民可以分享到农业土地非农化后的相关收益。在目前的土地征用制度下，农业土地如果想实现非农化的使用，必须首先由地方政府征用或征收。党国英（2005）对1952年～2002年间农民的土地征用损失进行了计算，结果表明，中国农民在50年的时间中累计无偿供应的土地的价值超过了5万亿人民币，仅在2002年一年时间中，无偿征用的农地的价值超过了7 800亿元，自土地征用补偿政策推出以来，全国农民获得的补偿甚至没有达到1 000亿元。许多农民在土地被征用之后仅仅能获得数额很少的补偿，进而成为“种地无田、低保无份、上班无岗”的游民，这是近些年社会矛盾冲突不断出现的重要原因之一。通过推行农地股份合作制，广大农民可以分享到土地实现非农化应用之后的收益，比如地上建筑物的租金可以成为农民稳定的收入来源，这是确保农民享有农地权益的重要渠道。

4. 促进分工的发展和劳动效率的提高。农村股份合作经济的一大优势是促进了农村经济中的分工的发展，同时提高了劳动生产率。相比单个农户，农地股份合作制大大扩张了经营规模和范围，因此可以将许多重复经济活动集中起來，然后再进行纵向分工，这样一来，原来某个农业生产过程，甚至是某个独立的生产环节都可以转化为一个专门生产领域，匹配专业人才，进而推动科学技术的广泛应用。此外，股份合作经济还大大提高了劳动生产率，这是由于股份合作制一方面可以在内部不断开拓新的行业，提高生产的社会化水平，另一方面还可以积极参与整个国民经济中的分工。

5. 股份合作方式有利于生产要素的优化配置。从合作经济自身的特点来看，合作组织内的成员可以充分发挥自身的长处，以兴趣、爱好为基础选择合适的工作；此外，通过股份合作的方式，土地资产、资金要素及其他生产要素可以在更广阔的范围内实现优化组合，各种生产要素都得到充分地利用。

三、 农地股份合作制的潜在问题

必须指出，在坚持农民经营承包权长期不变的基础上，农地股份合作制搞活了农村土地经营权市场，以股份的形式进一步明确和完善了农户承包经营权的收益分配功能，但同时股份合作制的制度安排也有不尽合理之处，也存在一些潜在的问题：

1. 土地股份合作制实施的民意困境。经过多年的发展，农地股份合作制在部分地区实现了较好的经济效益和社会效益，而在其他地区却步履维艰、成效不明显，这与不同地区的经济发展程度、社会保障机制的健全程度、农民再就业的难易程度等因素都有重要关系。但是农地股份合作制的根本推进力量是广大农民对合作制的参与意愿的具体情况。目前中国社会正处于现代化转型和市场经济转型的双重转型过程中，但根植于中国传统文化以及地域文化中的“乡规民约”依然是许多农村地区的重要行为规范，从根本上说，在土地股份合作制的组织形式下，土地的经营权和收益分配权实现了分离，而这种分离使得农民被剥夺了传统的劳作权，这种“不劳而获”的生活方式必将冲击几千年来形成的勤劳朴实的农民形象和心理。

2. 退出机制的缺失。有了参与机制，还必须有退出机制，而缺乏退出机制是目前农地股份合作制推广过程中的一个关键问题。

推广土地股份合作制的一个前提条件是土地规模化经营的实现，如果任由股东自愿退出合作组织，那么土地经营必然再次面临细碎化，这将阻碍土地规模经营收益的实现，但是如果剥夺了农民的退出权利，那么也将是削弱了农民对土地的财产权和对代理人的监督权，这将导致代理人道德风险行为的出现。

随着城市化进程的逐渐加速，许多农村集体组织的代理人都积极将农村土地进行非农业安排，从中获得增值收益。农地非农化以后往往难以恢复为耕地，这时候农民由于缺乏退出农地合作组织的恰当渠道，因此难以再次获得土地使用权，与此同时中央划定的“三亿亩”红线也可能受到影响。因此，在推广农地股份合作制的过程中，必须赋予农民退出权，此外，对于那些违规的农地非农化行为必须设立惩罚机制。

3. 股权与投票权、收益权之间的冲突可能导致效率损失。在现阶段，农地股份合作制采取的方式是按资设股和按人设股相结合，在分配过程中不仅要考虑经济因素，同时也考虑非经济因素。由于股份合作制采用的是一人一票的组织方式，因此可能会导致股权与投票权、收益权的不一致。

首先，农地股份合作制面临的一个重要问题是，农民拥有的土地权利如何被恰当地量化为农地合作组织中的股权。如果采用社区户口的标准来确定合作组织的股权，那么股权就会处于不断变化之中；如果将合作组织的股权固定不变，那么将违背农村集体土地所有制的相关法律规定；其次，经典合作制度大多采用一人一票的基本原则，而股份制的显著特征是一股一票，因此，在农地股份合作制下内生了人权平等和股权平等之间的冲突。这种矛盾的背后是收益权和股权的冲突，这主要是因为行为与行为后果的关联程度不高，同时股份合作社面临着低效的激励和约束机制。

四、 推动农地股份合作制发展的建议

中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求：“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系”。针对农地股份合作制发展的趋势和潜在问题，提出如下建议：

首先，农地股份合作制的顺利发展必须与农业产业化和专业合作社的发展有机结合起来。通过实行股份合作制提高农民的土地收益，要确保农民以土地入股之后获得的收益稳步增长，尽快探索具有普遍意义的农地股份合作制的具体实现形式和发展模式，开发产品技术含量高、市场潜力大的优质农业项目，进而使农业生产的效益和竞争力得到显著提高，使农业发展走上高效、安全、节约、环保的现代化道路。

其次，建立有利于股份合作制的相关制度安排。相关制度安排的主体是各级地方政府，在推广土地股份合作制的过程中，地方政府应该主动发挥引导作用，明确自身定位，做到以引导、协调为主，有所为、有所不为；在法律制度建设上，政府有关部门应该在法律上明确股份合作制的合法地位；此外，地方政府在财力允许的情况下可以对农地股份合作制予以财政金融支持，拓展股份合作制的融资渠道。

其三，农地股份合作制要想得到进一步发展，必须以一定的风险保障机制的建立为重要前提。在缺乏风险保障机制的情况下，参与农业土地股份合作制的农民就将面临着损失风险，如果产生损失且得不到相应补偿，那么其他农民的参与积极性必然下降。对于项目选择必须进行认真研究，对于制度设计必须进行科学论证，只有建立起有效的风险保障机制，农民入股的土地的收益和产权才能切实得到保证。通过股份合作组织，农民可以获得相对有利的谈判地位，可以更加有效地将自身的意愿体现在决策中，在相应的谈判平台和经营平台更好地实现农民的收益；股份合作制的運作需要良好运行机制的保证，使得合作组织可以实现规范运作，进而实现较高的经营收益；如果投资企业由于管理不善等原因而出现亏损，那么可以保证入股农民的土地资产可以不受损失；如果由于经营原因或者是政策等原因而导致农地股份合作组织无法继续存续，地方政府应该尽力保证入股农民成为第一位的清偿人，使农地合作组织将清偿资产优先分配给农民。

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作者简介：崔民选（1960-），男，汉族，山西省临猗县人，中国社科院工业经济学博士，中国社会科学院工业经济研究所副所长、研究员、博士生导师，研究方向为产业组织理论；刘柱（1987-），男，汉族，山东省淄博市人，中国社会科学院研究生院博士生，研究方向为发展经济学。

收稿日期：2016-07-12。