浅谈加拿大地方政府的预算公开* 1

郑国栋

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)



浅谈加拿大地方政府的预算公开* 1

郑国栋

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)

摘要:加拿大地方政府预算公开是各省对地方政府的法定要求，其公开性表现在:预算过程公开，预算过程公开使得暗箱操作难以存在;预算内容公开到每一笔帐，预算不公开到每一笔账就失去了公开的意义;政府在预算过程中积极听取民意和吸纳民众参与，保障了预算公开的实现。加拿大地方政府预算公开的实践说明了为什么要求公开的法律规定没有停留在纸面上，非常有借鉴意义。

关键词:加拿大;地方政府;预算;公开

国内对加拿大地方政府预算公开的研究还很薄弱，研究成果很少，李杰刚等在《加拿大政府预算透明度考察》一文重点论述了加拿大联邦政府和省政府的预算公开制度与措施，也谈到了加拿大地方政府预算中的民众参与和公开，［1］但是该文没有明确说明要求预算公开的法律所适用范围，容易令人误解为针对联邦政府和省政府的法律也适用于地方政府。①地方政府预算主要受各省地方政府法的约束。加拿大的法律有一个特点，即联邦政府的《财政管理法案》(Financial Administration Act)只是针对联邦政府，对省政府和地方政府无效。一些省法律，如不列颠哥伦比亚省的《预算透明与责任法》(Budget Transparency And Accountability Act)、安大略省的《财政透明与责任法》(Fiscal Transparency And Accountability Act)只是针对省政府，对地方政府无效.此外几乎没论文探讨加拿大地方政府预算的公开程度，所以，该问题还有待于进一步加深研究。加拿大地方政府的预算公开很好地说明了为什么他们能够把政府预算公开做得脚踏实地，而没有让有关法律规定停留在纸面上，非常有借鉴意义。

加拿大地方政府是指省政府以下的政府，在不同的省份，地方政府的设置不同，在不列颠哥伦比亚省，省政府之下是区政府，区政府下有市、镇和村政府。在安大略省，有市、县、区(相当于县，但不是我们城市里的区)、乡、镇、村政府。其他各省各有自己的特点。加拿大的三个联邦区，即育空联邦区、西北联邦区、努那武特联邦区，是联邦政府管辖的地方下级政府，在政府管理中有很多土著民俗，这里不研究。尽管各省在地方政府的设置上有所不同，但是，地方政府内部的权力运行结构是一样的，对预算公开的要求是一样的。

一、预算公开是法定职责

地方政府预算是涉及民众生活的重大信息，法律规定要向民众公开。地方政府信息公开有宪法原则指导，宪法包含了责任政府、法治，公平和自由等基本原则。1983年，联邦政府实施了《信息获取法》，从法律上保障民众可以从联邦制政府机构获得信息，②Access to Information Act (R. S. C.，1985，c. A－1)［Z］.后来各省纷纷制定并实施各自的信息自由法。

加拿大地方政务公开的具体要求由各省立法制定，地方政府的管理是省政府的权力，联邦政府无权管辖。各省规定地方政府信息公开主要有两部法律，一部是《信息自由和隐私保护法》，另一部是地方政府法。①各省法律名称有所不同，大多数叫《地方政府法》。萨斯喀彻温省有《地方政府法》(The Municipalities Act)和《城市法》(The Cities Act)。不列颠哥伦比亚省有《地方政府法》(Local Government Act)和《社区宪章》(Community Charter)。魁北克省有《地方政府法典》(Municipal Code of Quebec) .

各省的《信息自由和隐私保护法》都在立法目的中明确宣示其目的是保障民众可以从公共机构获得信息。获得信息是人的基本权利，任何人有权利获得各政府单位控制或监管的信息(法定例外的除外)。根据《信息自由与隐私保护法》，除了特殊场合的记录，地方政府掌握的信息都可以公开。不需要申请就要公开的信息包括: 1)政策及程序手册，2)指导方针，3)政策说明，4)年度报告，5)地方法规。从政府来说，如果收到信息公开的请求，该单位领导必须尽量公开记录(法定例外的除外)。②Ontario，Freedom of Information and Protection of Privacy Act，10.所有的纸质文献、胶片、计算机碟片数据、电子邮件以及其它储存的数据都看作记录.从另一方面来说，信息公开是政府的义务。除有关法律规定外，单位领导应当尽快向有关公众或人员公开领导认为对民众有利的记录，或者对民众环境健康或安全有严重危险的记录。③Ontario，Freedom of Information and Protection of Privacy Act［Z］. 11.

各省专门规范地方政府的法律一般叫做《地方政府法》，尽管表述方式不一样，在内容上各省之间差别不大。安大略省《地方政府法》是这样规定的:除法律规定的外，所有会议向民众开放，④Ontario，Municipal Act，239.法律规定的例外会议包括:涉及地方政府不动产安全、政府雇员私事、提议或搁置政府土地买卖、劳资关系或谈判、诉讼或可能的诉讼、律师与顾客关系的事件等等.所有会议指地方议会会议、地方议会下属委员会会议。地方政府预算会议是常规的地方政务会议，必须对民众开放的。

除了预算过程公开外，地方政府法也规定了要公开的预算内容。要公开的预算内容包括预估收入和支出，预估收入用于支付政府储备金、沉没资金和退休金的比例。

此外，为了保障预算能够切实执行，法律要求对预算的执行情况进行公开。地方政府要把上一年的财务报告表进行审计，审计后60天内在本辖区发行的报纸上发表。如果有本地纳税人或居民索要财务报告表，政府必须向纳税人提供且不得收费。地方政府预算要接受有资质的单位审计，审计单位给地方议会的报告列入公共记录，任何人都可以在正常上班时间到秘书办公室查询。⑤Ontario，Municipal Act［Z］. 2001，289 (2)，290 (2) ; 295; 296 (6) .这是防止预算是一套实际另行一套的有力措施，防止言行不一。

加拿大法律规定比较细致严密，仍然有些细节没有明确在法律中规定，尚未规定的细节由地方议会通过法规细化。地方政府通过程序法等法规保障决策过程的公开，预算本身也是地方法规。可以说，在预算公开这方面，法律制度供给充分，无漏洞可钻。

二、预算过程对民众和媒体开放

地方政府的预算权在议会手里。因为地方政府实行议会－经理制，决策权和执行权是分开的。议会负责制订本地法规和政府决策，审议和批准预算。政府经理领导的行政部门执行议会的决策，负责起草和建议预算，预算造表。

地方议会批准预算的过程是对民众开放的。加拿大地方政府预算过程从市长提出下一年度的预算目标和要求开始，到地方议会最后批准为止，需要好几个月完成。市长提出预算要求后，行政部门开始造表，这个过程是不公开的。行政部门造表后开始向议会介绍预算草案，预算过程开始公开了。各地预算日程有所不同，在安大略省，一般在十一月底或十二月初开始公开进行。安大略省伦敦市议会在2012年7月24日决定2013年的财政目标是税收零增长，行政部门开始造表。12月4日战略优先和政策委员会会议首次讨论2013年预算，公布预算草案，直到2013年2月28日议会最后批准，前前后后进行了3个月。笔者当时在加拿大访学，参加了他们所有的预算公开场合。

为了让民众了解政府预算的进度，议会设定好预算日程，在政府网站和新闻媒体上公布出来［2］。安大略省伦敦市2013年预算日程是这样安排的:

表1　2013年伦敦市政府预算日程

预算过程中财政部门提出预算方案，议会逐项讨论。这个讨论过程就是分步分项批准预算的过程。其公开性有这么几个表现:

1)民众可以像赶大集一样进入议会现场旁听。对民众和政府来说，政府预算是一件大事，关系到老百姓的钱包，去议会现场听会的人很多。民众进入议会不需要事先报名登记，也没有入口检查，出入随便，如同赶大集。安大略省伦敦市议会室的设计观众容纳人数是60人，一般会爆满，去晚了还进不去。为了安排观众，有时候还需要开放其他会议室的多媒体，等于现场看直播。民众在议会室不可以讲话打扰秩序，但是可以鼓掌，可以举牌抗议。

2)预算会议过程有网络直播和电视直播。加拿大比较大的城市议会一般都安装了录像设备，议会开会的时候在政府官方网站同步播放整个开会过程，这些录像在会后都挂在政府官方网站上，随时可以看。2013年安大略省伦敦市会议批准预算的过程全部网上直播，还租用了本地电视台的第13频道直播和重播。地方小的议会，如乡、镇、村政府，很多还没有录像设备，预算过程只能借助文字记录，以会议记录的方式公布在政府网站。

3)媒体现场报道预算过程。加拿大的地方报纸很多，很多乡镇也有地方报纸，地方电台也多，大一点的城市媒体就更多了。政府预算是民众关心的事件，也是媒体关心的话题。他们不仅报道预算内容，还报道每个议员的细节，谁开会迟到了，谁在会议期间离开了会场了一小会，哪个人的态度怎么样，事无巨细，记者都不会放过。这样，整个预算过程公开不仅公开了政府工作的内容，议员的态度也完全公开了。谁愿意在基础设施上多花钱，谁愿意在社会服务上多花钱，都明明白白的呈现在市民的眼前。

预算过程公开使得行政部门跟议会博弈的过程也看得很清楚。一方面，为了减少房产税讨好老百姓，议会企图尽量压缩预算，另一方面，行政部门为了工作方便，尽可能多编列预算多要钱。安大略省伦敦市警察就是一个很好的例子。按照规定，伦敦市警察局有权自己编制预算，所以，近几年来警察自恃有权，几乎是年年要求增加预算，2013年预算要求增长3. 6%。［3］年年增加预算已经让议会感到不具有可持续性。议员南希明确告诉警察局长做不到，没有可持续性。警察则说如果拿不到这些钱只好削减服务，比如裁员、减少巡逻次数。其他议员则批评警察服务不好，老百姓有怨言。经过一番讨价还价，议员周妮建议给警察预算增长了1. 2%，外加一笔一次性补助款，［4］这个提议在议会通过。这个过程说明，讨价还价也是公开的，没有密室协商。

这样的预算过程公开使得暗箱操作难以存在，权力寻租也难以进行。预算过程公开对切实落实法律要求具有非常无比的重要意义。

三、预算内容公开到每一笔账

政府预算内容公开得非常详细，公开到具体支出的每个项目每一笔账①在政府预算中，警察预算有些特殊，警察预算不需要地方政府知道明细，法律规定只要给议会报一个总数即可。Police Services Act，Article 39 (4) . http: / /www. e－laws. gov. on. ca/html/statutes/ english/elaws_ statutes_ 90p15_ e. htm. 2014/11/12.。安大略省伦敦市是一个人口36万多一点的城市，笔者查看了该市近五年来的预算表，2014年篇幅最短，A4纸的规格有240页(包括封面)，2013年有305页。这样的篇幅也可以说明政府预算公开的详细程度，绝不是一两页纸就把财政预算决算说完了。

预算内容也很容易获取，预算草案提交给议会后就发布在政府网站上，可以浏览和下载。在预算会议召开的时候，印刷的预算草案在议会入口也有，民众可以在现场取。下表是从安大略省伦敦市政府2013年交通服务预算中摘出的一部分，可以看出预算公开的程度。

表2　2013年交通服务预算(单位:百万)［5］

另有几项预算支出，如公款餐饮、市长办公室预算支出、政府公车预算支出，也无例外地公开到每一笔账。

加拿大地方政府的公款吃喝主要包括议员和政府官员的工作餐、客人来访招待餐。据笔者所见，安大略省伦敦市政府议会开会一般在下午四点开始，常常开到夜里十点多，议员们有供免费晚餐。该市行政部门的高级官员星期二上午开会，常常半天开不完，提供免费午餐。安大略省伦敦市议会下属委员会上午开会，会提供早点。政府也需要招待来宾。安大略省伦敦市的公款餐饮情况在城市中很有代表性。该市政府大楼顶层有一家由市政府管理经营的餐厅。这个餐厅也对外营业，政府官员平时也来这里吃饭，平时要自费，所以，餐厅有盈利。但是餐厅的盈利不足以支付政府的餐饮，不足部分由纳税人缴的税补上。政府餐饮总支出减去餐厅的毛收入(表格中的“非房产收入”)就是政府在餐饮中的实际支出。安大略省伦敦市公款餐饮2011年实际支出12万6千加元，2012年修正后预算9万9千加元，2013年预算9万8千元，这些钱是纳税人缴的税(表格中，人力成本是餐厅厨师等工作人员的劳动报酬，物品供应包括食品原材料，购买服务包括运输、清理等。“非房产收入”是指餐厅的毛收入。)。在餐饮支出预算中，列出了具体的支出去向，如餐厅工作人员的工资、购买食材的支出、厨房用具的支出，等等。

表3　2013年伦敦市政府餐饮预算(单位:千加元)［6］

市长的每一笔预算支出由议会集体投票批准后公开。加拿大地方政府首长不能一人决定预算支出，绝没有一支笔不受监督的权力，就是市长办公室的预算支出也由议会批准。安大略省伦敦市长办公室的支出包括市长和办公室人员的工资，即人力成本，一般情况下，市长会从政府公务员队伍之外聘用一个高级助手，另有两名政府公务员为其工作，2013年预算379000加元，其中市长的工资是104258加元。［7］市长办公室管理费预算18000加元，财务费用21000加元，购买服务58000加元，材料与供应10000加元，办公设备用品5000加元，总计505000加元。议会批准的预算不能改变用途，有了这样的明细，市长要有糊涂账也难。

地方政府的公车是指垃圾收集运输车和割草机、除雪车，其预算也公开到每一笔账。另外，安大略省伦敦市的公务员，不管是政务官还是事务官，都是乘私家车上下班，市长也是这样，市长连专用司机也没有。公务员按职务级别给用车补贴，所谓的公车消费在加拿大不是问题。

预算内容公开到每一笔账，没有可隐藏的利益，官员也就有了把一切公开的底气。预算不公开到每一笔账就失去了公开的意义，预算信息公开不充分也就没有实质意义。尤其是预算支出，仅仅公开某部门支出的总额，比如把医疗卫生作为一个部门支出，只给一个总数，这笔钱怎么分配却大有学问:这里面有多少用于职工工资?多少用于公车支出?多少用于公款接待?多少用于医疗设备更新?多少用于办公用品?钱究竟花到哪里去了?实际上是一本糊涂账，没有更具体的信息，难以让民众了解支出的内情，起不到监督的作用。

四、政府吸纳民众参与保障了预算公开的实现

在预算过程中，地方政府积极听取民意，也组织民众参与。安大略省伦敦市在听取民意这一方面做得很好。政府听取民意的办法有:建立预算专用网站、举办听证会、开办预算工作室。民众的参与方式是向议员反映意见、参加听证会、在媒体发表言论和观点。

地方政府利用网络增加预算的公开性。在预算过程公开开始以前，地方政府就积极宣传，邀请民众参与。政府公布了电子邮件、电话号码、推特(twitter)账号、脸书(facebook. com)账号，请民众参与并保持联系。为了让民众充分了解预算过程和内容，伦敦市政府每年建立一个以预算为主题的网站，让民众浏览和下载预算内容，了解每项预算对居民意味着什么。网站设计了问题让民众投票，如“行人过铁路安全问题，政府要投入135，000加元，你同意吗?［8］”因为铁路穿过伦敦市内，常有交通事故发生，这是人们关心的问题，所以有这样的问题。

政府召开预算听证会。地方政府一般都召开预算听证会，听取民众的看法。如果要发言，市民需要事先登记，只旁听不发言无需登记，直接去就可以。伦敦市在2013年1月14日和2月13日分别组织了民众听证会，笔者去参加了这次听证会。市民提出了各种各样的意见，特别是对公共服务如市内交通、公共图书馆表达了很大的关心。公证会对预算的影响很大，有个议员对笔者说，来自市民的压力太大了。

政府举办“预算工作室”普及预算常识和了解民意，这个活动伦敦市已经做了多年。笔者特意注册去参加了这次活动。2013年2月12日的“预算工作室”地点在市政府的顶层，那是一家自助餐厅，因为承重的关系，会议每次只能接纳80位民众。整个会场分成了4组，第一组是预算基本知识，政府官员会简单介绍市预算财政过程、背景。第二组是“我问财务长”专题，任何人可以问任何有关预算的问题。第三组是询问专家，有关官员会讨论市民普遍关心的问题。第四组是图说预算，利用图表、图画解说政府预算。为了听取民众意见，他们请老百姓在留言簿上写要求、提建议。在会场设置了“优先项目墙”，按轻重缓急的次序分成三组:基本需要、有更好、不必要等，参加的民众可以把自己的预算意见放在不同的组里。还有“留言角”，民众可以对自己最关心的部分写下留言。

议员到选区听取民众的意见。在预算期间，议员们纷纷走入社区听取民众对预算的意见。有的议员也利用网络听取民意。2013年第8选区的议员自己设计了问卷贴在网上，让民众参与投票。

在政府积极听取民意的同时，民众也积极参与并试图影响预算。民众投书报纸、在网上发表留言，对政府预算最终批准有很大影响。

因为民众要参与，就需要了解预算内容，政府不仅仅要公开预算内容，还要解释说明，就把政府预算的公开性深化了。民众参与预算过程实际上成为利益分配的参与人，成为政府决策参与人，促使政府不得不依法行政。

从加拿大地方政府预算的公开性来看，政府预算公开要有相应的法律作为制度保障，政府预算公开到什么程度，主要取决于法律规定。当然，有了法律并不意味着法律会得到认真的执行，为了使法律不至于停留在纸面上，法律要求地方政府公开预算过程，预算过程公开使得决策者难以暗箱操作，预算公开到每一笔账使得决策者难以隐匿私利，没有机会权力寻租，腐败无处可藏。预算过程要吸纳民众参与，便于社会监督，尤其是媒体监督，正是民众的参与和媒体的监督保障了法律的认真实行。这些确保地方政府预算公开的措施和方法值得我们借鉴。我国地方政府的预算公开与加拿大地方政府比较，差异在于预算过程是否公开、预算内容是否公开到每一笔账、是否有民众参与，这三点差异，导致了不同的行政效果。

参考文献:

［1］李杰刚.徐卫.刘鹏.加拿大预算透明度考察［J］.经济研究参考，2011，(50) .

［2］2013 Budget Timetable［EB/OL］. http: / /www. london. ca/d. aspx? s = /Budget/Budget_ 2013/budget13. htm，2013/2/6.

［3］London Police Service–2013 Budget Facts［EB/OL］. http: / /www. police. london. ca/ Headlines/ReadMore/2013FAQ4. pdf，2014/8/11.

［4］London City Budget，London Free Press［EB/OL］. http: / /www. lfpress. com/2013/02/ 07/london－city－budget，2014/8/11.

［5］2013 Council Approved Budget Summary［EB/OL］. http: / /www. london. ca/city－hall/ budget－business/budget/Documents/2013－Council－Approved－Budget. pdf，2014/8/11.

［6］2013 Council Approved Budget Summary［EB/OL］. http: / /www. london. ca/city－hall/ budget－business/budget/Documents/2013－Council－Approved－Budg. 2014/11/08.

［7］Patrick Maloney，London city councillors would get 1% pay increase under city policy，The London Free Press，Saturday，March 22，2014［EB/OL］. http: / /www. lfpress. com/2014/03/21/london－city－councillors－would－get－1－pay－increase－under－city－policy. 2015/11/10.

［8］Build a Budget 2014［EB/OL］. http: / /buildabudget. ca/. 2014/11/08.

(责任编辑高霞)

On Budget Transparency of Canadian Municipalities

ZHENG Guodong
(School of Political Science and Public Administration，Shandong University，Jinan，250100，Shandong Province)

Abstract:The transparency of municipal budgets in Canada is the legal provisions in provincial acts，which is actually part of the transparent government because the provincial acts provide that municipalities shall be open，transparent．In order to achieve the budget transparency，the process of the municipal budget is open to the public，forcing the activities under the table to go away．Every sum of the budget is disclosed to the public and easily accessible．Otherwise，the intention of transparent budget will end in nowhere．Municipalities organize public hearings and conduct public engagement in the process of the budget，contributing to guarantee the achievement of transparent budget．The practice of the transparent municipal budget in Canada illustrates how the laws are enforced instead of leaving the law staying on paper．

Key words:Canada; municipality; budget; transparency

作者简介:郑国栋(1967—)，男，山东大学政治学与管理学院讲师，博士，主要从事加拿大地方政府研究。

*收稿日期:2015－11－06

中图分类号:F817. 112

文章标识码:A

文章编号:1671－7406 (2016) 01－0098－06