加拿大政府的政策与因纽特人对环境变化的适应* 1

于宏博，时春荣

(辽宁师范大学，辽宁大连116029)



加拿大政府的政策与因纽特人对环境变化的适应* 1

于宏博，时春荣

(辽宁师范大学，辽宁大连116029)

摘要:加拿大相关专家对政府的政策干预如何帮助因纽特人适应气候变化进行了评估和肯定，认为在适应气候变化方面，因纽特人具有一定的脆弱性，政府的政策回应应以认识到这一决定性因素为前提。同时，因纽特人本身具有一定的适应能力，不过这种适应能力的凸显和对适应障碍的克服需要政策干预: (1)支持环境知识的教育和传承; (2)为有低收入家庭的群体适应变化提供经济扶持; (3)加强对潜在危险因素及适应政策回应的研究; (4)保护社区、居住地的关键基础设施; (5)推动决策者对气候变化影响的认识及“适应”重要性的认识。

关键词:加拿大;因纽特人;政策干预;落实

有证据表明，人类导致的气候变化已明显在加拿大的北极地区出现，该地区的温度增长幅度是地球温度平均增长的两倍。随着北极地区的冰层开始更大面积的融化，海豹和北极熊等动物由于不能适应环境的突变而数量锐减，气候变化导致海面封冻时间变短，冰层变薄，使狩猎季节缩短，也让狩猎活动更加危险，极大地影响了猎人的猎捕。［1］(P95)对于因纽特人来说这些变化都是致命的，因为他们的传统食品主要就是通过狩猎和捕鱼来获得。对气候的相关模拟实验表明，北极地区的气候变化还会加剧，这引起了政府和因纽特人的高度关注。就此种情况而言，制定何种政策来应对和解决因纽特人所面临的气候变化问题就成为了加拿大各界和国际社会积极探讨的领域。要改善“脱缰之马”般的气候变化，减少CO2的排放量是人类的共识，而对于加拿大北极地区生存的因纽特人，因其生存与环境具有紧密联系的特殊性，降低当前气候变化对他们的负面影响，帮助他们适应气候变化才是当务之急。所以，“适应”或许是目前最重要的回应政策。本文对因纽特人的现状、因纽特人与气候变化的关系、加拿大政府的政策回应及落实情况进行了介绍，希望能够为面临同样问题的国家和地区提供借鉴和启示。

一、因纽特人及其社会现状

因纽特人(Inuits，意为“人”)又称爱斯基摩人，是地球最北端的古老民族，“爱斯基摩”为他称，意为“食生肉者”，他们自称“因纽特”，而拒绝“爱斯基摩”的称谓。［2］(P60)目前全世界大约有13万因纽特人，他们主要分布在加拿大北部沿北极圈一带的北极冻土带;在美国的阿拉斯;俄罗斯西伯利亚东北角以及北美格陵兰岛上。根据加拿大政府2006年的人口调查显示，认为自己是加拿大人的因纽特人有50，480人，其中有24，635人居住在加拿大的努纳武特，其他25845人基本分布在3个因纽特人居住区:最北端的伊努维亚鲁伊特、努纳维克以及努纳特西亚武特。据统计，因纽特人的行政管辖区域占了加拿大陆地的31%。加拿大北极地区的气候特点是冬季漫长而寒冷，夏季凉爽却短暂。因纽特人居住的大部分地区都是常年不化的永冻层，海冰是他们在北极地区得以生存的重要保障，美国麻省理工学院的教授劳沃卡拉夫特和德鲁肯米里尔曾表示“海洋结冻后可以为因纽特人的生存提供实质性的服务，如狩猎平台、来往交通及文化服务等。”［3］(127)

多数因纽特人都居住在沿海的边缘社区，他们的经济收入由捕猎和工资所得构成。工资获取主要是通过挖矿、出卖技艺和少数行政工作;旅游业也是一些地区的重要经济来源。因纽特人的生存与环境是密不可分的，这在一定程度上也反映了其他一些发展中国家和地区或少数民族地区的状况，他们所居住的社区受到卫生服务、社会经济地位及住房水平等诸多方面的挑战。而今后，因纽特人要想生存下去，还不得不经历气候变化所带来的重大挑战。

二、因纽特人与气候变化

长期艰苦的生活环境，使得因纽特人比世界上其他任何民族都更加适应北极的严寒条件。正因为如此，对全球变暖和环境污染最敏感的，也是他们。［4］(P68)因纽特人居住的社区极易受到气候变化的影响，从居住和生存必需的食物获取到基础设施和传统劳作都会受到影响。“正在发生的一切几乎影响到因纽特人生活的方方面面，我们是这样一块土地上的人民，与冰雪和动物为伴，我们的狩猎文化因为寒冷而蓬勃发展，我们需要寒冷来保持我们的文化和生活方式，气候变化已经成为因纽特人文化的最终威胁”。［5］在加拿大北极的部分地区，平均温度已经超过了2℃，这种情况可能还会加剧，所带来的影响更是波及到了其他原住民社区。永冻层的融化、海平面的日益升高、海岸被侵蚀都威胁着因纽特人的居住和生存，例如房屋，因纽特人的房屋大多建在永久冻土层上，气候变暖，冻土层融化，房屋的地基会松动。不仅如此，这些年来当地天气预测的困难引起了许多人，特别是那些积累了多年预测天气经验的老年人的挫败感。［6］(P37)环境变化过于急骤，在长期的实践(狩猎等传统活动)过程中总结得来的因纽特传统知识可靠性面临挑战，传统文化传承遭受考验。［7］(P28)曾经因纽特人对所在地区周围的环境无比的熟悉，随着气候的改变使得他们对周围的环境越来越陌生，让他们觉得在出行或者狩猎、捕鱼时都面临着诸多的危险。尽管有人提出气候变化对该地区存在有利影响，如冰的融化可以使夏季变得更长，进而减少极寒天气对人们健康造成的危害。从目前来看，气候变化对各地的影响虽不尽相同，但从整体进行分析，其负面影响是主要的。正如加拿大学者丁·克拉姆波所说:“只从居住这一点来看，气候变化就已经对因纽特人的人权构成了挑战。”［8］(P24)

三、政府的政策回应

1992年《联合国气候变化框架条约》(以下简称“框架条约”)对应对气候变化应采取的政策做出了两方面的概括:一是通过稳定大气温室气体浓度而减缓气候变化;二是通过降低脆弱性或者提高适应能力而适应气候变化，但后者并未引起应有的关注，直到2001年气候变化公约《马拉喀什协定》，适应对策才得以与减缓对策相比肩。［9］(PⅠ)这些对于因纽特人而言是具有实质性的，因为国际气候变化法律制度对各国国内气候变化法有着深刻影响，很多国内气候变化政策和法律之形成其实就是以回应公约及其国际谈判为初衷的。根据各国于1997年6月在日本东京签订的《京都议定书》，加拿大的CO2的排放量应减少6%。尽管这一指标可能很难达到，但从法律上来讲，签约国有义务将大气中温室气体的排放量稳定在一定水平上。［10］“适应”，并不是安于现状，无所作为，而是意味着实施相应措施，减少或降低气候变化所带来的负面影响，并在这一过程中寻求新举措。在加拿大，“适应”这一指导性建议已经得到各界的普遍认可，联邦政府坚信该政策在解决气候变化负面影响上具有重要作用，“自然资源加拿大”组织也已公布了“适应”所涉及范围的评估结果。

对于整个加拿大来讲，控制温室气体的排放量可能才是工作的重心，影响着制定关于应对气候变化政策的日程。在北极地区也存在着产生温室气体的污染源，如雪车，因纽特人通常用的是大马力，具有污染性的柴油发动机。但是，如果因此就认为北极地区气候政策制定的核心也应该是首先解决温室气体的排放量无疑是有失偏颇的。气候变化对公认的各项人权存在普遍影响，并可能构成严重威胁，而最脆弱者、气候变化主要受害者的境遇尤其值得关注。［9］(PⅡ)正如加拿大学者福特和皮尔斯等所认为的“对加拿大因纽特人而言，‘适应’应成为应对气候变化政策的核心，是维护加拿大境内因纽特人的人权所必需的。”［11］(P177)因纽特人居住区人口分布较少，消费水平极其有限，又没有大规模的工业生产，控制这些地区温室气体排放量对于整个气候变化速度或程度的影响是非常有限的，这并不是有意淡化对这些地区温室气体排放的控制，而是出于在这种情况下对因纽特人应对气候变化能力脆弱性的充分考虑。

四、政策的落实

因纽特人一直在应对气候变化方面做着自己的努力，随着加拿大各级政府相关政策纷纷出台和各种措施的实行，为因纽特人更好的应对气候变化提供了更好的契机，他们可以在充分利用政策支持和相关指导措施基础上发挥自己的适应能力。本节将集中讨论在资源获取、相关培训、旅游业发展、食品保障及社区基础设施建设方面，因纽特人对政府政策的贯彻和相关措施的实行情况。

第一，资源获取计划。该项计划是针对保证因纽特人更好的维持生计，由地方政府和其他相关机构对加拿大境内所有因纽特人所提供，为低收入家庭和狩猎者应对气候变化提供财政上的支持。调查表明，资源获取计划对于获取者食物获取及生产效率的提高具有积极影响，例如，气候变化后的不可预测性会使他们的生产效率大大降低，因为狩猎时遭遇天气不测也就意味着将要额外再花费更多时间去狩猎以满足食物需求，这就意味着需要许多额外的花费;气温的升高使得海水结冰的日期越来越晚，而各种动物因寻找适宜生活的环境往往迁移到了其他较远的地带，因纽特人又要更早的出发猎捕。就是这样，在薄冰上出现事故的越来越多，即使人员幸运得救，捕猎的各种工具几乎是一去不复返，造成一定的经济损失。所以，在气候不断变化的情况下，对狩猎等资源获取活动给予持续不断的财政支持或许具有决定性意义。

第二，对年轻一代的培训。在对因纽特人社区的调查研究中发现，年轻一代对生存所需的传统知识，如预测气象状况、动物迁徙及对周围环境的了解等知之甚少，环境适应能力也相对薄弱。这种情况无疑会增加年轻的因纽特人在出行、资源获取时的风险，社区成员和领导者对此都十分关心。因为将来无论对气候变化的潜在危险进行识别和管理还是对气候变化的适应都需要结合以往关于环境的传统知识，此外了解气候变化后出现的新危险也尤为重要。

推动年轻一代了解传统环境知识以及环境知识传播的政策，不仅可以降低气候变化所带来的风险，对于因纽特人本身的安全狩猎也具有重要意义。目前，对陆地适应能力的培训已在一些社区展开，如在学校中系统的培训已经成为了课程的一部分，主要向学生介绍掌握有关传统环境知识的价值。有些社区还为年轻人提供“陆地营”进行实地演练，在数个星期里，拥有丰富经验的狩猎者会把年轻人带到不同的实地现场，向他们传授识别和应对各种灾害的知识。从目前因纽特人社区的成员构成来看，这些政策和举措是相当重要的，因为不久的将来，年轻一代就将作为主要的劳动力去从事对相关资源的获取活动。

第三，完善搜寻和营救机制。在北极地区，出行、捕捞和狩猎一向都是危险的，即使在气候变化之前，因纽特狩猎者不慎踏破薄冰，掉进海水中的事故也是屡见不鲜的。自20世纪80年代开始，正规的搜寻和营救程序便开始在整个加拿大北极地区建立，以提供紧急支援和营救。这些正规力量主要分为两支:一支是加拿大海岸警卫队，另一支是加拿大皇家警察。除此之外，还有被广泛称赞的非正规救援力量——由当地社区成员构成的搜寻小组。当附近的狩猎者和老人需要救援时，地方的搜寻小组可以迅速开展营救工作，而正规搜救力量成员多不是本地人，他们会受到经历、环境熟悉程度及恶劣气候的约束。

事实表明，气候的变化使搜寻和营救工作面临着更大的挑战，主要有以下几个方面: (1)应对新挑战的后备力量是有限的; (2)营救和搜寻的需求会更多，工作本身危险性会更大; (3)从总体来看，现今因纽特人中的年轻一代普遍缺乏传统经验知识和技能，曾被人们广泛称赞的非正规地方营救小组的工作能力和效率令人担忧。［11］(P186)基于这些挑战，搜寻和营救人员的储备和扩充、对救援人员工作强度的训练显得尤为重要，各救援组织间还会经常性的开展有计划的联合演练。此外，营救人员的装备配备以及紧急意外事故处置预案都在不断得到完善。如努纳武特地区的搜寻和营救联合会每年都会计划出50万美元，用于装备配备和培训等事项。

第四、粮食安全。因纽特人的传统食物主要有海豹、鲸、驯鹿、禽蛋、浆果等。气候的变化给因纽特人的食物增加了许多不安全因素，这种不安全表现为:食物减少——来源的不稳定性和食物质量的下降。例如，气候变化后风暴天气的增多使地表受侵蚀严重，导致坚果的生长更为困难，加之夏季变长，雨水增多，坚果更易腐烂;作为驯鹿食物的地衣、苔藓因气候变化而埋的更深，致使驯鹿进食困难，从而使肉质受到很大影响。为此，政府从满足当前因纽特人对营养、健康食物的需求出发，一方面为其获取食物提供便利，另一方面帮助其适应气候改变后的食品体系。在社区设有商店，在商店里可以买到各种食品，例如在努纳武特地区因纽特人的餐桌上会出现牛肉土豆、四季豆、鸡肉、面包等。这些食物都是空运过来的，会保证新鲜，但价格也会比在加拿大其他地区要贵，为此政府设立了商店食品补贴，并进一步发展、扩大食品邮递计划。对于商店的食品，毕竟有许多因纽特人是吃不惯的，他们还是通过传统的方式获取传统的食物，政府也出台相关政策保障传统食品在各社区进行分配并不断完善各个环节。

第五、基础设施保障。并不是所有的因纽特人和因纽特社区都能很好地适应气候的变化，因此，就需要对那些适应气候能力较差的社区和家庭给予帮助。这就涉及到住所的迁移、为提高建筑物质量进行的改造、工程性的结构加固等等。这些都需要大量的资金，根据加拿大学者T·E·赫夫和福昆·周的估计，在加拿大西北领地每年由于“适应”政策需要所支出的有关基础设施保障的费用约为200－250万美元。为保证基础设施保障用资，目前，加拿大联邦政府已明确宣布，可以将原计划用于长期基础设施建设的资金先用于建设和改善受气候变化影响的相关关键基础设施。不光是基础设施，受气候变化影响而处于危险之中的文化遗址也被记录在案，其他根据“适应”政策所确定的设施都将优先给予帮助和支持，使之得到应有的保护。［12］(P9)

的确，一些社区的重新安置是不可避免的。在加拿大北极地区的多数社区所在地的教堂、贸易站等基本上还是上世纪五六十年代的，当年的规划都充分考虑到为因纽特人出行、狩猎提供便利，而现如今气候变化使得狩猎地点发生了改变，相应的一些基础设施也需要重新安置。重新安置的费用是极其高昂的，据加拿大政府的保守估计，仅重新安置吐克托雅克一个社区就需要50万美元的经费。尽管如此，重新安置是值得的也是必需的，这样更有利于因纽特人对气候变化中野生动物生活规律的了解并与之接近。［11］(P187)

五、结论

“适应”的目的是在气候不断发生变化的情况下，保障因纽特人的生产、生活，从而使他们得以生存。现在实行的有关“适应”的政策和措施可以降低因纽特人抵御气候变化的脆弱性并且实现一定的社会——经济目标。回顾因纽特人以往积极开展的各种政治行动和游说活动，几乎都把注意力集中在了对气候变化的影响和减排问题上。同样的，在国际社会和联邦政府层面，对关于回应气候变化政策的讨论中，减排一直是首要话题。尽管有一些研究把注意力集中在了对公众抵抗气候变化的脆弱性上，但很少关注进一步的政策选择和实施等事项。

不论怎样，如今“适应”政策已得到了加拿大各界的普遍认可。学者们也都纷纷表示，因纽特人在气候变化面前并不是不堪一击的，他们是有能力适应气候变化的，但前提是联邦政府及各级地方政府意识到气候变化对因纽特人影响的严重性，在此基础上出台相关政策，采取行动。只有这样，因纽特人对气候变化的适应能力才能够更好地发挥。通过政府的政策支持和因纽特人自身积极的努力和配合，气候变化的一些不良影响才会得以改善，人们所面临的各种潜在风险才能够降低。不过，目前“适应”政策的相关计划工作还是比较分散的，极需要各级政府间的协调，使“适应”统一于现有的政策发展计划之中。［11］(P188)

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(责任编辑高霞)

Canada’s Policy and Its Inuit Population Adaptation to Climate Change

YU Hongbo＆SHI Chunyong
(Liaoning Normal University，Dalian，116029，Liaoning Province)

Abstract:Canada’s researchers identify and examine how policy intervention can help Canada’s Inuit population adapt to climate change．Certainly，the policy responses are based on an understanding of the determinants of vulnerability indentified in research．They think，Inuit population themselves also have some adaptive capacity．However，realizing their adaptive capacity and overcoming adaptation barriers requires policy intervention to: (1) support the teaching and transmission of environment knowledge; (2) provide economic support to facilitate adaptation for groups with limited household income; (3) increase research of risk factors and adaptive response options; (4) protect key infrastructure; (5) promote awareness of climate change impacts among policy makers．

Key words:Canada; Inuit population; Policy intervention;realizing

作者简介:于宏博(1989—)，女，辽宁师范大学外国语学院2013级研究生，研究方向:英语课程与教学论。时春荣(1937—)，男，辽宁师范大学历史文化旅游学院教授，研究方向:当代世界史。

*收稿日期:2015－11－04

中图分类号:D771. 122

文章标识码:A

文章编号:1671－7406 (2016) 01－0104－05