英美高校内部控制机制及启示

王春举　梁勇

【摘 要】 健全和完善的内部控制是高校持续、健康发展的重要基础。近年来，在国家大力增加高校投入的背景下，我国高等教育得到了迅猛的发展，但由于高校内部控制建设没有跟上学校快速发展的步伐，致使高校在管理方面暴露出许多问题，影响了学校教学、科研和管理等工作的正常进行。借鉴英美等高等教育发达国家高校加强内部控制建设的做法和经验，对促进我国高校良性发展，增强我国高等教育的国际竞争力具有重要的意义。

【关键词】 高等学校； 内部控制； 治理结构； 启示

中图分类号：F224.5；G647 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）10-0098-06

20世纪90年代以来我国实施的高等教育管理体制和投入机制的改革，促进了我国高等教育的迅猛发展，这为高校带来了发展的机遇，同时也带来了挑战。由于我国经济体制转轨时间不长，高校在几十年的计划经济体制下形成了相对固定的传统，国家主管部门在高校建设和发展中起主导性作用。高校习惯于被动地接受国家相关政府部门的监管，而在完善内部控制以“强身健体”方面缺乏主动思考，往往满足于“头痛医头，脚痛医脚”。近年来高校贪污受贿案件时有发生，经费违规使用常有出现，涉及的人员层次、范围广泛，既有学校和二级单位领导，也有一般员工，既有教学一线人员，也有教辅、后勤等人员。这些不仅给国家造成了经济损失，而且严重影响了高校的声誉，也在社会上造成了不良的影响。究其原因是多方面的，除了管理体制、观念、管理水平等外，主要是高校内部控制薄弱，导致高校在管理方面暴露出许多问题，影响了学校教学、科研和管理等工作的正常进行。

美国和英国是世界上公认的高等教育最发达的国家，在数量、质量、规模等方面都处于遥遥领先的地位[ 1 ]，英国夸夸雷利·西蒙兹咨询公司（QS）2014年9月发布的2014—2015年世界大学排行榜中，排名前十的高等院校均为英美大学①。英美高校十分重视内部控制，并将这项工作作为高校管理层的重要工作内容，建立了较完善的内部控制体系和严格有效的执行机制。研究美国、英国等高等教育发达国家高校在内部控制建设方面的做法和成功经验，借鉴其先进理念，对加强我国高校内部控制、构建适合我国高校实际情况的内部控制体系、提升我国高校整体管理水平具有重要的现实意义。

一、英美高校的内部控制机制

鉴于COSO（Committee of Sponsoring Organizations）②《内部控制——整合框架》成熟的思想和广泛的应用，下面根据《内部控制——整合框架》提出内部控制五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督（见图1），从五个方面对英美高校内部控制机制的主要特点进行详细比较研究和分析，为加强我国高校内部控制机制建设提供理论指导与实践参考。

（一）控制环境方面——完善的内部治理结构

英美高校经过多年不断的改革与发展，已具备了较完善的内部治理结构（见图2、图3）。无论是在正确处理学校决策权、执行权和监管权的关系方面，还是在校院两级财权划分方面，都充分体现了学校行政权力与学术权力的和谐共生，有效保障了高校利益相关者在高校内部治理方面的合法权益。各高校均建立了权责明晰的决策机制，都能围绕高校的办学需求来设计最合理的管理体制。学校管理的重心在院系一级，学院的事权和财权相匹配。学院领导非常重视内部控制和经费的监督与管理，“当家理财”意识较浓，资源配置不偏离学校的基本宗旨和办学目标，并且与校院两级事业发展规划和学校运行发展结合紧密，服务于学校的重点工作和任务。

而在我国高校，治理结构中利益相关者缺位，还未真正建立现代大学制度。我国高校内部治理结构实行党委领导下的校长负责制，政府作为高校的举办者，向高校无偿提供财政拨款支持，并通过委托代理的方式将高校的管理权委托给高校党政领导班子。因此，政府有理由对高校的办学行为进行监督和管理，以确保高校正确履行人才培养、科学研究和社会服务的职能。但从外部来看，由于信息的不对称以及缺乏监管，政府在高校治理结构中发挥的作用有限；而作为高校经费供给方的学生及家长、资金捐赠者等，极少参与到高校的治理中，所以多方利益相关者缺位，造成高校管理层的决策行为缺乏有效的监管[ 3 ]。在校院两级管理方面，学院是承担学校教学和科研工作的主体单位，学院处在第一线，对经费使用的必要性和经费开支的合理性最清楚，但目前大多数高校的财权主要集中在学校管理层，而事权主要集中在学院管理层，导致学院财权和事权不匹配，学院没有参与财务治理的积极性。学校机关部处掌握过多经费再分配权，自由裁量权过大，人为因素较多，缺乏科学透明的二次分配量化指标体系，资源分配不尽科学合理。职能部门将过多的精力放在经费分配和使用上，对学院教学、科研等业务的监管力度不够。此外，我国高校普遍对内部控制建设重视不够，大部分高校还未真正建立适合本校实际情况的内部控制体系：一是没有以正式文件来确定学校内部控制工作的牵头部门，各部门在内部控制建设工作中各自为政，缺乏对学校内部控制框架的顶层设计、系统规划和业务协同；二是缺乏专门部门对内部控制进行监督检查和评价。

（二）风险评估方面——健全的风险管理措施

健全的风险管理措施对确保高校各项工作的良性运转具有重要的意义，如果高校的风险管理关注了学校教学、科研、人事、资产、财务、招生、后勤等尽可能多的业务活动，有尽可能多的不同部门参与，那么高校将从风险管理中获益良多。英美高校非常注重风险管理，在学校管理层和全体教职员工中树立了全面风险管理的理念，高校设立有专门的风险管理机构，建立了完善的工作机制，制定了详细的管理制度。学校负责风险管理的机构通过梳理学校各项业务活动流程，找出关键风险点，科学识别和系统、全面、客观地评估风险，合理制定风险应对策略，建立风险预警机制，将学校办学和日常管理过程中可能出现的各种风险消灭在萌芽状态，确保了学校教学、科研和管理工作的正常有序开展。

我国2014年1月1日施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定：“单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次，外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。”[ 4 ]根据目前情况来看，我国高校在风险管理方面较为薄弱，风险管理意识不强，大部分高校还没有成立风险评估工作小组对经济活动风险进行定期评估，更没有建立风险预警机制。近年来多个高校在基建、招生、设备采购、科研、财务管理等领域出现的贪污受贿案件，均反映出高校对一些重要岗位和关键环节缺乏应有的风险管理措施。

（三）控制活动方面——严格的绩效考核机制

高校经费投入的最终目的是要产生效益，促进教育事业的健康发展。英美等国高校在经费使用监管方面都非常重视经费投入绩效的考核，注重资源的全面和有效利用[ 5 ]。高校内部的预算安排和管理是极为严格的[ 6 ]。高校决策层在每年初均要对学校的年度预算进行充分讨论和决策，以确保经费投向与学校长期发展规划相符，并且在预算编制方面做到科学化和精细化，预算好每一分钱，避免不必要的损失和浪费。建立严格的问责机制是英美高校内部管理的一大特色，如果学校职能部门和学院在经费分配和使用中出现了违规行为，他们将面临学校管理层和教职工严格的问责，并会受到相应的处罚。在经费使用和管理方面，学校除制定有严格的奖惩制度外，还形成了一系列约定俗成的做法，使得全体教职工都遵守。其基本要求是要将个人行为所使用的经费与职务行为使用的经费分开，做到公私分明，如果违反了这一规则，可能招致惩罚甚至身败名裂。同时，对经费监管方面出现问题的单位和个人，教职工有权要求有关部门按规定进行相应的处理。

在我国高校，随着国家对高校投入的不断增长，高校在内部管理方面出现了一些不规范的行为，如经费使用不讲效益，科研经费支出不明晰，仪器设备等物资的采购、使用和管理不严谨，资源共享程度不高，用虚假发票套取资金，违规转拨科研经费，不按规定使用“三公”经费和会议费等。产生这些问题的原因主要是高校内部没有建立科学合理的绩效评价体系，也缺乏严格有效的问责机制，没有真正实现“用钱必问效、无效必问责”。学院重要钱、轻管理、忽视效益的现象比较普遍，预算与规划的意识不浓，一方面是经费大量结余，另一方面又不断申请经费。经费支出随意，预算执行没有进度概念，而经费使用理念又不适应新形势的要求。同时，在校院两级管理中，由于作为委托人的学校和作为代理人的学院之间存在利益的不一致，各学院有可能根据自身利益最大化作出相关决策而影响学校整体利益的最大化，如私设“小金库”、增加行政办公经费、减少教学科研支出等，从而损害整个学校的经费使用效率。

（四）信息与沟通方面——通畅的信息沟通渠道

信息公开是推动高校依法办学、依法理财的重要举措，是促进高校各项管理工作公开、透明的重要途径，是强化社会监督作用的重要内容。英美高校非常重视信息公开工作，并制定相关的法律保证信息公开工作的实施，在高校的网站可查到高校历年公布的财务报告和招生等信息。学校规定师生员工对学校的财务信息享有充分的知情权，学校也有责任和义务将每年学校的财务收支、预算执行、经费使用绩效、资金运作和重大投资等情况通过网站等渠道向教职工公开，接受教职工的询问和质疑。政府的信息公开法案也明确规定了高校的信息应向利益相关方公开，不公开或故意隐瞒是非法的。在高校内部，各职能部门之间、职能部门和学院之间借助现代信息和网络技术建立了通畅的信息沟通渠道，实现了业务协同和数据实时同步，确保了学校各项工作有序、高效运转。

目前我国高校信息公开不够，还不同程度存在信息不对称的状况，高校利益相关者无法及时获取高校各项管理制度、办事流程、经费使用管理等相关信息，不能有效监督高校的各项工作。如在财务管理信息公开方面，虽然教育部出台了高校财务信息公开的相关管理办法，要求高校建立科学高效的财务信息公开工作机制和严格的制度规范，但高校财务管理信息的公开程度还远远不够。一方面，高校推行财务信息公开的积极性不高，怕财务信息公开后引来不必要的麻烦，因此不愿意主动公开相关经费管理信息；另一方面，教育部强制性的财务信息公开也仅限于高校每年经费预算、决算和教育收费等情况，社会各界对高校各项经费使用和管理更详细的信息则无法知晓。由于高校财务管理信息公开不够，不仅剥夺了纳税人和全体学生及其家长的知情权，而且还剥夺了他们的监督权，同时，这也是造成高校浪费严重与违纪违法行为发生的重要原因之一。在高校内部，各部门之间缺乏有效的信息沟通平台和协作机制，在管理中各自为政，没有形成合力，难以有效地实现优势互补。学校教学、科研、人事、资产、学生、财务、审计、纪检监察等各领域的分管校领导之间，部门与部门之间在管理方面缺乏良好的信息互通与共享、协同配合与整体推进，常常各拿各的方案，各做各的数据，互不干扰，彼此口径不一，矛盾冲突不断。

（五）监督方面——有效的审计监督防线

英美高校的审计监督包括内部审计和外部审计两大类。高校每年都要委托外部审计组织对学校的会计报表和内部控制等进行审计，并向高校提出审计报告和管理建议书。外部审计是需要付费的，并且通过合同进行约束，聘请外部审计由高校自主决定，政府部门不进行干涉。为了加强对学校各项经济活动的日常监督，高校都设有内部审计机构，并配备专职审计人员履行内部审计职责。学校负责内部审计的职能部门每年都要对学校及学院等二级单位的预算执行情况、经费投入效益、经济责任等进行审计和评价，并对自己作出的评价结果负责。学校内部审计具有相对的独立性，直接向校董会提交审计报告，不受学校行政系统官员的任何干涉。英美高校在内部控制建设方面将重心放在建立健全内部控制机制，确保学校内部控制体系设计的完整性与执行的有效性，筑牢内部控制防线，同时聘请会计师事务所等第三方进行审计鉴证。这种以高校自律为基础、他律与自律结合的问责机制，推动高校教职员工、政府相关部门、社会公众等内外部利益相关者共同来监督高校的办学行为，使监督的角度更为全方位，监督的过程更为持续、广泛、密集、深入[ 7 ]。从政府部门对高校进行监管的角度来讲，这种方式既避免了无人牵头和多头监管的局面，也使各个监管主体的监督责任更为明确，监督成本也更小。在各高校大学章程中，详细规定了大学的制度规则、操作的原则程序等，具体包括大学的权利、义务和应履行的责任，教师和学生享有的权益等，大学方方面面的事务均涉及，属于大学的自我监督和约束机制[ 8 ]。

我国高校更多是依靠教育、财政、审计、物价、税收等政府部门对其进行监督，而高校内部审计的作用没有得到有效的发挥。尽管内部审计对高校经费监管的作用十分重要，内部审计人员对本校的财务制度、人员及运作程序等比较熟悉，能及时、准确地开展审计工作，但由于种种原因高校内部审计的独立性却受到了很大限制，没有充分发挥审计监督的职能作用，还存在稽核“死角”和问题“隐患”。而且，内部审计监督工作滞后，事后审计多，事前、事中审计少；有问题审计多，无问题审计少；被动审计多，主动审计少，没有参与到经费预算、经费使用和管理的全过程中。由于高校内部审计部门与财务部门是平行设置的处室，往往难以开展对全校层面的审计监督，独立性不强，不利于审计监督制度和奖惩机制的建立和执行。在大学章程制度方面，我国高校还处于起步阶段，大部分高校还没有根据本校实际情况建立大学章程，在自我监督和约束方面做得不到位。

二、对我国高校的启示与借鉴

英美高校内部控制机制是其国情下的选择，我国高校与其所处的制度环境差异较大。我国高校的内部控制与国外高校在指导思想、治理结构、运行机制、监督检查等方面存在诸多不同，他们的方法不一定都适用于我国高校。我们要结合我国高校实际，从国外高校做法中得到启示，进一步规范和加强我国高校内部控制工作。

（一）优化控制环境，完善内部治理结构

如前所述，我国高校在内部治理结构方面还没有真正建立完善的现代大学制度，政府与高校之间权责的定位还不够清晰，高校的办学自主权还没有得到充分体现，学校校院两级责权利不匹配，学院主动参与内部控制建设的积极性不高。当前高校首要的工作就是完善高校内部治理结构，明确党委系统和行政系统在财务治理中的权利和责任；积极推动高校制定大学章程，建立高校理事会，充分发挥各利益相关方在治理结构中的积极作用；通过实行决策权、执行权和监督权的相互制衡，实现行政权力与学术权力的和谐共生，推动“以院为主体”的校院两级管理体制改革，充分发挥学院的主观能动性，让学院“自主当家理财”，增强学院办学的活力与竞争力。同时，对学校内部控制框架进行顶层设计、系统规划和业务协同，建立真正适合本校实际情况的内部控制体系和实施机制。首先，建立由校长办公室等综合部门牵头，组织、监察、人事、招生、资产、基建、科研、财务、审计等相关职能部门共同参与的内部控制协调机制。通过加强沟通、协调和配合，进一步明确工作分工，齐抓共管，形成合力，定期对各单位、部门的内部控制建设工作进行检查和指导，共同监督各个单位做好内部控制制度的建设和实施工作。机关各部处、各业务实体单位和各学院负责人为本单位内部控制建设工作的责任人，具体负责本单位的内部控制工作。

（二）加强风险评估，实施全面风险管理

我国高校在风险管理方面做得不够，特别是在高校财务、招生、基建、设备采购等重要领域和关键环节的内部控制较为薄弱，这也是导致高校近几年来贪污和腐败案件频发的重要原因。因此，高校必须重视加强风险管理，成立由校长任组长、相关职能部门参与的经济活动风险评估工作小组，制定评价指标，对内部控制的有效性进行评价，对学校经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，根据评估发现的问题提出整改措施和建议。

高校各职能部门和学院要坚持以“效率优先、兼顾内控”为原则实施面向师生的服务流程再造，坚持以“优质、高效、稳健”为原则实施内部管理工作流程再造，按照“点”（个人岗位职责）—“线”（工作流程）—“面”（制度）相结合的办法，分级梳理和明确各个岗位的工作流程和具体职责，进行分析后找出风险点（见表1），进行风险评估，制定风险应对措施。同时，制定关键岗位业务流程示范图（见图4），将内部控制措施“嵌入”关键岗位业务流程中，实现制度与流程的协同，强化风险管理。

（三）完善制度流程，建立绩效评价体系

高校应根据国家的有关法律、法规和财务制度，结合自身实际，建立健全内部控制制度和内部约束机制，以便维护规范、科学、有序的校内经济秩序[ 9 ]。高校作为提供公共服务的重要载体，其经费投入的最终目的是要实现相应的绩效目标，让有限的经费用在刀刃上，在学校人才培养、学科建设、师资队伍建设、学生资助、后勤保障等方面充分发挥应有的作用，促进教育事业的持续健康发展。目前我国高校还存在重经费投入、轻经费管理的现象，经费使用绩效不高，没有建立有效的绩效考核体系和激励机制。我们应借鉴英美高校做法，注重资源的全面和有效利用，通过建立健全激励约束机制、绩效考评和问责机制，把绩效的理念贯穿于高校经费管理的全过程。如在经费管理方面建立经费支出绩效评估指标，加强对经费投入的绩效考核。对经费使用绩效好的学院用经济的手段进行奖励，鼓励学院将经费投入到人才培养、师资队伍建设、学科建设和公共服务体系建设等方面，促进学校教育事业又快又好发展；对经费使用绩效差的学院进行严格的问责，提高经费监管的到位性、有效性，最大限度地提高办学效益。同时，加强预算的科学化和精细化管理，将预算和学院发展规划结合起来，加强对重大项目经费的绩效评价，杜绝经费使用中的浪费和不规范行为，充分发挥每一分钱的效益，实现高校从规模扩张时期的投入主导型理财向质量提升阶段的产出主导型理财的战略转移。

（四）促进信息沟通，推行学校信息公开

随着我国高校经费来源渠道的多元化，高校利益相关者管理越来越现实，越来越需要认真研究，需要更加重视和合理满足利益相关者对高校信息的知情权和监督权。高校通过推进信息公开，让高校各项工作在阳光下运行，可以消除腐败的温床和土壤，确保高校教学和科研等工作的正常运行。在国家和上级主管部门的不断推进下，我国高校近年来在信息公开方面迈出了重要的一步，但还做得不够，还仅仅满足于强制性公开的内容，主动公开信息的意识不强。我国高校应该借鉴英美高校做法，建立通畅的信息沟通机制，主动通过网站、QQ群、微博、微信、邮箱、短信平台、教代会、工代会和各种专题会等多种渠道，让教职工、学生和社会各界了解高校的办学情况，畅通经费民主监督渠道，争取各方的理解和支持，不断顺应规范管理的要求。同时，在高校内部通过利用现代信息技术手段，在各部门之间建立有效的信息沟通平台和协作机制，实现各领域的分管校领导之间、部门与部门之间、部门和学院之间的常态化信息互通与共享、协同配合与整体推进，促进学校各项工作的良性运转。

（五）提高监督能力，构建内部监督防线

设立高校内部审计部门是加强高校内部控制建设和经费监管的一项重要制度安排，是对财务监督的再监督。我国高校应充分发挥内部审计部门的作用，增强内部审计的独立性和权威性，提高审计人员素质，为内部审计工作创造良好的工作环境和条件，探索搞好高校内部监督的有效办法。内部审计部门除了对学校年度财务收支进行常规审计和例行专项审计外，还应参与到经费开支的具体细节中，尤其要加强从经费预算的编制、预算的执行到决算的全过程监督，加强对重大项目建设和经费使用全过程的审计，强化内部审计部门对学校各项经济工作的全方位介入，促进高校财务管理水平的提高。高校内部审计部门应将内部控制审计纳入年度工作计划，加强对校内各单位内部控制制度建立与实施情况的内部监督检查和自我评价，并发布学校内部控制审计公告。必要时可聘请会计师事务所等专业机构对学校内部控制进行审计，以健全和完善高校内部控制体系，有效防范高校各项经济活动风险。通过强化内部审计在完善资源管理和规范权力运行中的作用，把重大经济决策执行、预算管理与执行、经济责任履行、资源绩效等纳入常规审计工作。加强对重点领域资金、资产、资源的全过程审计监督，促进完善内部控制、落实经济责任、提高资源绩效；加强审计结果运用，逐步推行审计结果公开。在实施内部监督过程中，高校对审计检查出的问题要严格执行责任追究机制，经费的使用管理人员和相关负责人要对违规使用经费承担应有的责任，以增强制度的严肃性和约束力。同时，高校还应充分发挥财务、纪检监察等监督部门的作用，将内部控制制度的完善和加强廉政风险建设相结合，构建高校内部监督的多重免疫防线。

三、结束语

内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基石[ 10 ]。内部控制是向内看的管理，其强调的重点是控制性、程序性、全面性、遵循性、一贯性和同一性[ 11 ]。高校内部控制建设是一项长期的、系统的工程，需要领导重视，全员参与，加强宣传，健全体制机制，监督检查到位。在经济全球化和世界经济一体化背景下，我国高校在参与国际化办学、创建世界一流大学的过程中，必然会面临各种各样的困难、风险和挑战。完善的内部控制被实践证明不仅是高校持续健康发展的“奠基石”、防范风险舞弊的“防火墙”、走向世界舞台的“通行证”、接受公众检阅的“试金石”，而且是高校切实加强内部管理、创造社会效益及服务国家和地方经济建设与发展的重要举措[ 12 ]。因此，高校应通过加强内部控制体系建设，提高管理水平，规范办学行为，实现高校治理体系和治理能力的现代化。

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